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我国PPP模式下财政风险分析及防范对策研究 　　【摘要】PPP模式对于推动新型城镇化建设，治理地方政府债务方面具有积极作用，但由于财政承诺滥用、风险分担机制的不合理和PPP专业机构及专业人才的缺失，使得我国PPP模式下存在发生财政风险可能。因此，加强对财政承诺的管理、确立合理的风险分担机制、积极推进各地PPP工作机构的成立和专业人才队伍的培养对于防范PPP模式下财政风险的发生，具有重要的意义。 　　【关键词】PPP；财政风险；财政承诺；契约精神 　　【中图分类号】F283 　　一、引言 　　当前，从中央到地方大力推广PPP模式的目的之一就是力求遏制政府性债务规模不断扩大的趋势，缓解政府财政压力。受国际金融危机的影响，从2009年开始，地方政府大规模利用融资平台公司发债，筹措资金推动地方基础设施建设投资，导致地方政府债务规模快速增长。根据国家审计总署报告，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，负有担保责任的债务约2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务约6.6万亿。合计约为30.2万亿元。而2015年1月9日，美国华尔街日报报道：“2014年底中国地方政府债务余额已经达到23万亿元人民币，比2013年6月底上升30%”。财政部于2015年4月下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证引导》，鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区采取PPP模式化解地方融资平台公司债务。这意味着地方基础设施项目融资从依赖地方政府融资平台贷款，转为依赖政府和社会资本合作（PPP）模式，凸显了地方平台公司融资向PPP模式转型的必要性。根据国际经验，PPP模式在理论上和实际运行中确实可以防范政府债务风险，而国内学者缪小林，程李娜（2015）也基于“机制找回效率理论”分析了PPP防范地方政府债务风险的逻辑和可行性。但是由于PPP模式在我国发展和运用时间较短，存在模式定位不明?_、主题权责不清晰、监管机制不健全、风险控制不确定等问题，以及PPP模式应用项目规模大、周期长等特点，再加之PPP管理牵涉到财政工作的各个方面，并进一步衍生出了包括财政补贴、政府付费、相关配套安排支出等直接负债，以政府担保为主要形式的或有债务，以及隐性责任等财政承诺。因而，PPP模式之下不可避免的会存在着财政风险。 　　对于我国PPP模式下的财政风险进行分析并提出相关对策建议，必将有利于推进我国PPP模式的健康发展，发挥其减轻财政支出压力和分散投资风险、防范和化解地方政府债务风险以及激发非公有制经济发展动力和活力的巨大作用，同时也有利于中央和地方财政的健康发展。 　　二、PPP模式下的财政风险分析 　　PPP模式在全球范围内依然存在争议，其模式之下的财政风险在世界各国均有发生。在发达国家中，例如英国国家审计办公室的报告就曾指出，在公私合作项目中，私人资本为谋取政府提供的财政资金援助和税收优惠条件，可能会通过“怠工”、“罢工”、“破产”等非正常活动对政府进行要挟。在英国PPP模式的具体实践中也表明，私人部门往往向政府额外收取补偿费用和管理支出，这部分资金占到了合同变更成本的5%～10%，数额巨大。而截至2007年10月，英国政府（中央和地方）因PFI（所谓PFI，即公共部门通过与私人部门签订长期合同，约定由私人部门负责对公用事业和基础设施提供资金并根据具体情况负责其设计、建造和运营等事项，是PPP模式的一种）而产生的未来债务性承诺达到2 670亿英镑，占当年英国GDP的19.4%。在发展中国家，例如20世纪90年代，哥伦比亚政府为公私合作建设的多个机场及收费项目的收入提供担保及配套承诺，但最终由于项目收入低于预期，为此政府向私人部门支付了20亿美元，导致政府债务负担反而加重。而IMF得报告也指出，20世纪后期，马来西亚、泰国等亚洲国家的大量政府或有负债正是由于PPP项目所引发，而这些或有负债也进一步加剧了1997年的亚洲金融危机。在中国目前推广的PPP模式之下，也存在诸多财政风险频发的案例。例如甘肃兰州市在污水处理厂建设上采取PPP模式，由于政府对于投资方固定投资回报率的硬性承诺，致使政府要向投资者每年支付大量的财政补贴。有数据表明，兰州市区2013年污水处理收费约1.2亿元，但污水处理费支出1.6亿元。因此，按照合同中的政府承诺，兰州市政府政府向污水运营项目公司补贴了4 000多万元，造成了额外的财政负担。 　　此外，刘旭辉，陈熹（2015年）认为通过PPP模式，政府与社会资本合作方可以有效的分担技术、建造、运营等项目风险，但政府并不能避免相应的财政风险。而且，财政风险一旦发生，政府将承担绝大部分。因而，基于以上考量，我们可以认为PPP模式只是将政府的一次性财政支出转化为长期的财政支出，并未从根本上减少政府债务。同时，如果政