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我国闲置土地处置中政府功能与政策选择分析 　　摘 要：目前我国土地闲置现象触目惊心，造成实质的资源浪费和损失。从性质上来分析，土地闲置也属于土地市场失灵，需要由行使公共职能的政府给予矫正。在目前的各种矫正措施中，有偿收回是一种较为可行的措施。有偿收回，既可提高闲置土地的处置效率，使土地效益尽早实现，又能降低博弈和交易成本，有利于维护当地的投资环境、更有利于稳定土地需求预期、端正投资动机，对地方的财政收入及经济社会平稳健康发展都具有正面价值。 　　关键词：土地市场； 土地闲置；无偿收回； 有偿收回 　　中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）02-0036-05 　　一、我国土地市场发展中的痼疾：土地闲置 　　自20世纪90年代以来，土地在我国经济增长中扮演着重要的角色，成为工业化和城市化的助推器，在经济政策中的作用也日益受到重视。然而，土地市场的发展也出现了很多问题，偏离了资源配置的初衷和轨道，土地在一定程度上成为投机牟利而非资源配置的工具。土地闲置就是其中突出的现象，已成为经济发展、城市化进一步推进的障碍，而且愈演愈烈，演变至今成为我国土地市场中的痼疾。 　　所谓土地闲置，是指土地使用者依法取得土地使用权或承包经营权后，超过规定期限未开发利用的土地，包括城市未开发的建设用地和农村抛荒未用的农用地。土地闲置产生的原因较为复杂，大致包括开发商囤积土地而产生的闲置、资金不足而产生的闲置、资金不足项目转让的闲置、拆迁改造困难而产生的闲置、政府原因导致的闲置及其他不可预计因素产生的闲置。闲置的规模有多大呢？根据国土资源部的一项调查，截至2010年5月底，全国共上报闲置土地2 815宗，面积为16.95万亩，闲置5年以上的占总数的31%。2000―2009年，全国房地产企业购置土地面积33亿平方米，而完成土地开发面积仅有近21亿平方米，约12亿平方米土地未被开发，其中多数事实上沦为闲置用地[1]。土地闲置的现状令人触目惊心，也造成了实质性的严重浪费和损失。 　　一般商品闲置造成的损失不直接影响社会，而土地则不能同日而语。土地是稀缺资源，其供给具有刚性，因此其闲置造成的损失具有社会性、宏观性特点。概况而言，基本有三个负面效应：（1）造成社会宝贵资源的大量浪费。随着我国经济的持续快速发展，对土地资源的要求也越来越迫切，特别是在发达地区，土地已成了稀缺资源。因此大量的土地被闲置不用就是社会资源的严重浪费。（2）减少社会经济效益。因土地延迟开发而使本来正常情况下项目建成后理应产生的社会经济效益，包括提供就业机会、税收等将被迫推迟实现或难以实现，从而造成了实实在在的损失。（3）诱发投机炒作。若以囤积居奇、谋取暴利为目的而形成的“闲置土地”，则其后果更严重，它将人为地推动地价、房价攀高，滋生房地产泡沫，进而诱发泡沫经济甚至金融危机，给国民经济运行带来潜在隐患。 　　与国外相比，我国的土地闲置情况相对更为严重。国外特别是西方国家，经济发展趋于成熟，城市化基本完成，法制高度完善，开发商购而不用的土地闲置现象极少。它们所谓的土地闲置一般是指随着经济的发展和产业结构的调整，一些企业尤其是生产过程中会产生污染的工业企业和原土地利用率不高占地又广的低端制造业，开始从城中心移向郊区，遗留下大量所谓“棕地”和“灰地”。这些土地不少位于城市内部，由于破败、荒芜而造成土地闲置[2]。总的来说，西方国家对闲置土地认识和再开发利用是在其经济高度发达阶段和城镇建设进入成熟期后，伴随着城镇建设更新改造和中心城市经济活力复兴过程而展开的，并且侧重于关注荒废未利用而影响城镇生态环境的一类闲置土地，其成因和规模与我国国情下的土地闲置现象不可同日而语。 　　我国经济持续高速增长，城市化方兴未艾，土地、房产价格不断攀高，但相关的法律法规还很不健全，土地市场还很不完善，导致了大量土地闲置现象，这种背景下催生的土地闲置与国外特别是发达国家的土地闲置现象是有所区别的。特别是在种种导致土地闲置的原因中，由开发商待价而沽、择机开发而造成的闲置是当前城市土地闲置中较为突出的现象。目前在我国，闲置土地的占有者一般为以追逐利益最大化为首要目的房地产开发商。开发商闲置土地，有资金紧张、无法开工或无法按照预期完工从而导致土地闲置的客观原因；但更主要的是，以低价获得土地使用权，手握闲置土地待价而沽，在土地市场行情飞涨之时再伺机抛出坐地生财。我国地价前几年较低，特别是以协议和划拨方式转让使用权的土地，其价格更是接近“白菜价”，一些开发商趁机囤地以便坐等升值。例如在2010年，全国闲置土地1 457宗，闲置的土地面积9 000多公顷，合同金额256亿元，但令人吃惊的是，这些闲置土地的价格非常低，接近1亿平方米的土地，合同价款只有256亿元。如果容积率