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我国政府管理模式演变探析 　　摘 要:当代中国社会经济的发展和新公共管理运动的兴起促使中国政府管理由控制型转为管制型,再由管制型向治理型转变。政府管理模式变革有其历史的客观原因和主观原因,而各种管理模式在实践运行中有利有弊。政府管制在中国政府管理实践中具有很强的生命力。构建多中心治理是当代中国政府管理模式革新的目标取向。 　　关键词:管理模式;控制;管制;治理 　　中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0022-03 　　 　　新中国成立至今,伴随着我国社会经济的发展,政府管理大致经历了三个发展阶段,即由控制型转为管制型,继而向治理型转变。控制型管理模式在巩固革命政权、稳定国内政治经济形势方面发挥了重要作用,但随着国际国内形势的变化,进而被管制型管理模式所取代。同样,管制型管理模式在中国改革开放20年间也发挥着至关重要的作用。但是随着21世纪经济全球化和信息社会化加速发展,中国政府面临更加复杂的环境。随着我国加入世界贸易组织、市场经济的进一步发展、行政管理体制改革的进一步深化,以及我国公民社会的发展和新公共管理等理论的兴起,管制型模式逐渐暴露出诸如政府管理重效率轻公平等弊端,政府管理必须向治理模式转变。于是,政府治理就成为历史的必然。 　　 　　一、计划经济体制下的全能控制型政府管理模式 　　 　　新中国成立初期,我国现代化基础极为薄弱,自然半自然经济占很大比重,是一个典型的农业国,而工业发展特别是重工业发展又势在必行。为此,为了发展工业,当时只能借助计划和行政命令来配置有限的资源,保证稀缺性资源流向重工业部门。同时,在政治上新生的革命政权面临国内反对势力的破坏,国外武装干涉颠覆新生政权的威胁。新中国需要从根本上重建中国社会生活的基本形式,实现新政权对整个国家主权的行使和现代化国家的构建。为此,民间基本上不再掌握重要资源,国家掌控所有稀缺性资源和几乎全部社会资源。社会整合模式完全被政治整合模式所替代,无论是农村的人民公社还是城市的单位,都是集各种职能于一身的总体性组织,其中起核心作用的是政治与行政权力。 　　因此,新中国成立初期所建立的计划经济体制必须要有一种全能控制型政府管理与之相配套、相适应。这种全能控制型管理模式呈现以下几大特点:①权力高度集中。从中央与地方来看,权力高度集中于中央政府,中央政府有足够的控制权;从上级与下级来看,权力集中于上级,上级对下级有绝对的控制权;从政府与社会来看,政府将配置社会资源的各种权力集于一身,社会中介性组织缺乏。②行政性的管理手段。在计划经济体制中,政府主要是通过行政和上下层级的命令服务关系来进行管理,遵循严格的等级制度和非人格化的管理,强调效率和服从。③控制性的管理方式。在非市场化的社会中,只能靠政府的权威对有限的社会资源进行裁决和计划分配,为了保证中央集中计划的实现,政府必须对社会及其公众实行严格地控制,消除一切对集中计划的偏离现象。 　　全能控制型管理模式在我国的形成具有某种必然性,在特定的历史时期曾发挥了积极的作用。首先,在生产力相对落后、资源有限的当时,通过调整中央和地方之间、地方各级政府之间、汉族与各少数民族之间以及社会各阶层之间的利益关系,实现了国内各民族各阶层的团结统一,极大地增强了国家的凝聚力,实现了国家对社会整合作用的发挥和社会的安定、发展和公平,同时有效地抵御了外来侵略,捍卫了国家主权;其次,在短期内基本上扭转了旧中国遗留下来的一穷二白、千疮百孔、混乱不堪的经济状况,最大限度地动员了社会资源,加速工业化步伐,为社会主义工业化奠定了初步基础。 　　经过几十年的运转,随着我国社会的转型和经济的转轨,全能控制型的政府管理模式逐渐暴露出了明显的缺陷:一是这种模式排斥市场机制的制度安排,没能把市场作为配置资源的基础,只是单一地扩大和加强政府配置资源的能力。结果导致政府权力不断膨胀,民众的积极性和社会的创新活力被压抑,社会的生机和活力几近丧失。二是计划经济体制和赶超战略的实行,在结构上降低了农业劳动力转移的速度,在宏观层面上造成了畸形的经济结构,产业市场水平极低,在中观层面上造成了资源配置效率低下,微观层面上竞争缺失。三是单一的行政手段解决一切问题的做法,致使目标与手段之间缺乏内在适应性,从而影响预期目标的实现。四是权力高度集中于中央和上级,使得我国这样一个幅员辽阔、人口众多、地区发展水平差异比较悬殊的民族国家,很难调动地方或下级政府的积极性,很难让它们因地制宜地进行有效的管理和建设,很难发挥社会各界、各人民团体、各阶层的积极作用。 　　 　　二、市场经济体制下的管制型政府管理模式 　　 　　改革开放以来,中国社会发生了巨大的变化,主要表现为经济转轨和社会转型。即从计划经济转向市场经济,从农业社会转向