政府管理改进制度保障法律规制协调与完善.docVIP

政府管理改进制度保障法律规制协调与完善 　　摘 要：在“依法行政”的时代背景下，法律规制的协调与完善是政府管理改进的重要条件。没有协调、完善的法律规制，或者法律规制方面存在明显漏洞，政府管理改进都会受到阻滞。因此，通过对十余部与湿地管理密切相关的法律、行政法规的评估，检讨了政府湿地管理法律规制，阐述了我国湿地行政管理立法取得的进展，分析了我国湿地行政管理法律规制存在的不协调、不完善之处，提出了完善我国湿地行政管理法律规制的建议。 　　关键词：政府管理；法律规制 　　中图分类号:D912.1 文献标识码:A 　　文章编号:1008-7168(2007)02-0066-07 　　 　　作为多种要素构成的生态系统，湿地保护涉及多个政府部门，也涉及多部法律、行政法规。从湿地生态系统保护的视角看，这些法律、行政法规在规定政府湿地管理体制、管理方法上取得了较大进展，但也存在一些不协调、不完善之处。因此，有必要在法律评估的基础上提出法律完善建议，为改进政府湿地管理提供法律依据。 　　 　　一、我国湿地行政管理立法取得的进展 　　 　　（一）明确规定了湿地各生态要素的行政主管部门 　　湿地是一个由多种生态要素构成的生态系统，对于湿地水、土、草、林、野生动物等生态要素的管理，我国都有专门法律予以对应，这些法律明确规定了湿地各生态要素的行政主管部门，体现了权力分工、专业化以及行政责任的价值取向，如《水法》第12条、《土地管理法》第5条等的规定。 　　（二）原则划分了湿地各生态要素行政主管部门的纵向、横向权限 　　为了防范湿地各生态要素分头管理可能出现的分工不明、超越权限等问题，我国法律原则上划分了湿地各生态要素行政主管部门的纵向、横向权限。对于纵向权限，遵循中央（上级）统一领导，充分发挥地方（下级）主动性、积极性的原则，法律往往从三个方面予以规定：第一，规定国务院行政主管部门负责全国范围内某湿地生态要素的管理，县级以上地方人民政府行政主管部门负责本行政区域内该生态要素的管理,如《环境保护法》第7条的规定。第二，具体规定中央和地方政府的职责权限范围，如《环境影响评价法》第23条的规定。第三，当同级行政机关之间发生管理争议时，法律往往赋权争议双方共同的上一级行政机关予以裁决，如《环境影响评价法》第23条第3款的规定。上述法律规定对于防范越权和管理权力过于集中，对于充分调动地方或者下级的积极性，因地制宜地采取管理措施都是必要的。对于横向权限，遵循专业化和权力制约原则，当湿地同一生态要素由两个或者两个以上同级行政主管部门管理时，为了避免职责不清，法律通常从两个方面加以规定：第一，原则规定各行政主管部门的职责权限，如《水污染防治法》第4条、《野生动物保护法》第7条的规定。第二，规定审批前置程序，使政府各个部门的工作相互配合，相互监督，如《水污染防治法》第13条的规定。 　　（三）提及了湿地各生态要素行政主管部门的行政协助制度 　　在我国，湿地各生态要素由不同行政主管部门管理。为了提高管理的整体效能，就需要不同层级政府之间、同一层级不同政府部门之间的合作、协助。对此，我国一些法律提及了行政合作制度，如《水污染防治法》第4条、《防沙治沙法》第5条、《防洪法》第8条的规定等。 　　（四）规定了政府管理湿地各生态要素的方法与手段 　　政府管理湿地各生态要素的方法和手段是多种多样的，我国法律规定的行政方法和手段主要包括：立法、规划、许可、登记备案、调查、统计、监测、管理信息系统、应急措施、检查、处罚、检验检疫、验收、征收、征用、收回、补偿、给付、合同、协调、服务、指导等。 　　（五）关注了公民、法人和其他组织在湿地保护中的权利与义务 　　湿地保护是一项需要全民参与的事业，我国法律对于生态环境保护中行政相对人的权利义务，主要从三个方面予以关注：第一，为行政相对人设定湿地保护的一般性义务，并赋予其监督、检举的权利，如《环境保护法》第6条、《水土保持法》第3条、《水污染防治法》第5条的规定等。第二，赋予公众参与环境保护的权利，如《水污染防治法》第13条的规定。公众参与程序尤其体现在《环境影响评价法》中，该法第5条对公众参与作了原则性规定，第11条对参与意见如何处理作了具体规定，这些规定是已评估法律中比较有特色的规定。第三，明确规定了湿地管理中行政相对人的权利救济制度。有权利即有救济，政府部门在对湿地各生态要素实施管理时，如果行政相对人认为政府机关的管理行为侵犯了自己的合法权益，可以向行政复议机关申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，以维护自己的合法权益，如《水土保持法》第38条的规定。 　　 　　二、我国湿地行政管理法律规制存在的不协调与不完善 　　 　　（一）管理体制上的摩擦与不顺 　　我国现行立法所确定的湿地各生