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政府和社会资本合作PPP新规与新阶段发展建议 　　【摘 要】2017年的11月，高速发展的政府和社会资本合作（PPP）模式迎来了拐点，国家多部委密集出台相关政策，规范PPP模式发展中的异化和风险。PPP模式将在中国基础设施和公共服务领域，乃至走出去的“一带一路”广阔的舞台上，扮演重要角色。 　　【关键词】社会资本；PPP项目；融资 　　2017年的11月，高速发展的政府和社会资本合作（PPP）模式迎来了拐点，国家多部委密集出台相关政策，规范PPP模式发展中的异化和风险。2017年11月10日，财政部下发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，即“财政部92号文”，从PPP项目库出发管理政府和社会资本合作（PPP）项目合作，防止PPP成为地方政府新的融资手段，防范隐性债务的风险扩张。几天之后，国资委正式下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，即“国资委192号文”，控制央企国企在参与PPP项目中的经营风险。 　　PPP是Public-Private-Partnership的缩写，直译为“公私合作”，在我国正式翻译为“政府和社会资本合作”，将私人资本的范畴扩展为社会资本，从而包含了国有企业、中央企业等资本。PPP产生于西方发达国家，我国在20世纪80年代也有了沙角B电厂项目等开创性的项目实践。而自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”后，国务院及发改委、财政部先后出台《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，以及《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等推广运用PPP模式政策措施。而且，长期以来地方政府在公共产品和服务投入欠账较多，城市化发展又面临诸多压力，地方债务规模庞大，2014年国家新版《预算法》的出台，以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，禁止了地方政府通过地方融资平台进行融资，从而间接地将PPP模式推向了发展的热潮。 　　而此次政策的密集出台，正是在于规范各地方在落实PPP模式时发生的异化与偏离，重申PPP模式引入私人部门投资的初衷。但是部分地方政府仍然依赖于传统的融资与建设的模式，采用PPP的模式进行包装，但却在实际操作中采用政府回购、保底、固定回报等模式，同时缺乏项目后期的运营与绩效考核。这些操作手段不仅进一步挤出了民间资本，同时为地方政府增加了债务隐患和风险。4月，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下称“50号文”）严禁地方政府利用PPP和各类投资基金等方式违法违规变相举债。而92号文给予地方政府详细指导方针，从严格控制新项目入库标准、集中清理已入库项目两个方面，公布了实施标准。重点对于仅建设无运营的、前期准备不到位的、不参与绩效考核或者挂钩比例不足30% 的、超出财政能力10%的、政府违法违规举债担保的以及其他涉及违规行为的项目，一律进行清理。 　　而另一方面，据财政部《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》的数据显示，截至9月末，PPP项目中签约社会资本共944家，而其中国有独资300家，国有控股249家，占比达58.16%，民营独资175家而民营控股153家，民企参与度严重不足。而且在具体实践中，央企参与PPP项目出现了多种违规现象，如参与收益率低的项目以扮演财政的角色，为项目提供背书和融资服务而偏离主业，通过PPP项目公司转移负债虚增资产，或者未能与地方政府以及其它合作方共担风险等违背央企管理规范的行为。此次192号文件即从集团管控，项目审批，盈利和负债指标水平以及追责问责机制等方面对央企加以规范，明确央企集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理?任，有效应对项目占用资金规模大、回报周期长带来的潜在风险，规定PPP投资额不得超过上一年度合并净资产50%、资产负债率高于85%或2年连续亏损不得参与、不得引入明股实债或者购买劣后级基金份额、以及按照实质重于形式的原则把控PPP项目进度，从而严控央企经营与债务风险，在规范央企的同时，为民营企业参与PPP项目腾出更多空间。11月底，发改委下发《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，从创造良好环境、分类施策、盘活存量资产、做好项目推介、设定选择标准、规范合同、加大融资支持、提升咨询机构、评选案例、加强诚信建设十个方面分别阐述了该如何鼓励民企参与到PPP项目，促进PPP参与主体多元化。 　　新规规范了央企，同时为民营资本开通了便利。而且，根据国家统计局目前发布的固定资产投资最新数据，截止到2017年8月末，1至8月，全国累计完成固定资产投资39.4万亿