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浅析如何走出城管执法困境 　　[摘要]目前在全国范围内城市管理综合执法机构的法律地位和机构性质还没有统一，造成了城管执法在各地的差异化状态。城管执法存在理论上的困惑、立法相对滞后，执法体制不顺等困境。必须明确城管法律授权以此消除理论困惑；严格依照法律程序办事并建立监督制度；提高执法队伍素质，树立综合执法形象。 　　[关键词]城市管理；行政执法；困境；路径 　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.062 　　随着城市化建设的不断推进，城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。我国自1997年启动城市管理综合执法改革以来，其在实践中引发的问题从未间断过。城市管理综合执法引发的大量尖锐矛盾，特别是近十多年来，发生的一些严重群体性事件，严重损害了党和政府的形象，对构建和谐社会产生了极其不利的影响。城市管理综合执法是解决原来的多层交叉执法、执法扰民的一个主要途径，更重要的是文明科学的城市管理综合执法所体现出来的法治理念对广大人民影响深远，对建设法治国家意义重大。因此，十八届三中全会在“深化行政执法体制改革”中指出：要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。 　　1城市管理综合行政执法面临的困境 　　1.1城管执法依据在理论上的困惑 　　国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，必须履行。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。 　　行政主体的职权既是不可分的，又是不可以随意转让的，但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权，是把其他若干行政机??的行政处罚权进行集合，交由城管进行行使。那么，城管与其他机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让。但是，城管与其他机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。 　　1.2立法相对滞后 　　一是执法依据不充分。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条仅是开展相对综合执法的唯一的法律依据，此规定仅从法律上明确了综合执法机构执法主体资格。就全国来说，综合行政执法缺乏统一的规范性法律。对这制度的调整规则多是政策性文件，比如国务院法制办发布的有关复函。一些地方所立综合行政执法的规定非常分散，从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是，城市管理综合行政执法领域需要集中起来进行行政处罚的领域一般都有一个法律、法规对职能机关的权利行使做出规定，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，而一些法律、法规、规章之间还存在一定的冲突，往往出现相同层级的规范互相抵触的情形。从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。 　　二是执法边界不清晰、随意性大。目前存在的主要问题是范围不统一。依据国务院文件精神，城市管理综合执法主要包括市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安、交通和城市其他方面的八个方面法律、法规、规章规定的行政执法职能。根据上述规定，除少数地方作了少于七方面的限制性规定外，大多数都作了扩张性规定。 　　三是法律操作困难。在以往立法过程中，多以“条条”立法为主，至今尚未有一部城市管理综合性的法规，所以城市管理综合执法是执行行政主管部门制定的法规中的部分条文。在执法中，法律操作性的问题日益突出，有些法律法规制定的过于原则，不够具体，在执行过程中，难以掌握，难以操作。有些法律法规虽然规定了许多禁止性的行为，但未明确处罚的方式和额度；有的违法行为，却没有执法依据，在实施综合执法过程中，对一些违章行为的处罚虽然有法可依，有章可循，但常常缺乏执法过程中的强制、执行、调查取证等手段。虽然法律也赋予了综合执法一定的强制措施，但这些强制措施都缺乏可操作性的程序规定。再者，实施强制措施所依据的程序大多是部门自行规定的程序，权威性不足，难以经受诉讼中的论辩。如果申请法院强制执行，程序如何运行，也没有具体的规定，即便可行，则大量的执行案件，法院也会不堪重负。“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法