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浅析编制管理实名制面临困境与对策 　　摘要 编制实名制是机构编制管理的一项重要创新，它有效降低了行政成本，提高了行政效率。但由于种种原因，编制实名制在实践过程中仍存在诸多困境，需要从理论层面加以梳理并寻找对策。 　　关键词 机构编制 编制管理 编制实名制 　　中图分类号:D035 文献标识码：A 　　自2006年编制实名制提出以来，党中央、国务院和中央编委对推行编制实名制管理就十分重视，要求各地确保于2011年全面推行编制实名制。然而，编制实名制管理在各地的实践还存在着一些困境，其推行并不平衡。面对困境，我们需要从理论层面加以梳理并寻找对策。 　　一、推行编制实名制的意义 　　编制实名制是机构编制管理理论和实践中的新兴事物，它的兴起既是经济社会转型的必然结果，也是机构编制管理的现实要求。编制实名制是指将编制管理和人员管理紧密结合，严格按照核定的人员编制数额和人事管理的政策规定，配备相应的工作人员，实行定编到人，并将编制数额和配备人员名单向社会公示，接受社会监督的一种管理制度。推行编制实名制，对遏制超限额设置机构、混用编制、超编进人等违法违纪现象，对控制人员规模、改善党政机关形象、提高行政效率均有着重要的意义。 　　（一）有利于实现机构编制的规范管理。 　　长期以来，我国各级政府机关都不同程度地存在着超编进人、混编混岗、冒名顶替、“吃空饷”等问题，其症结就在于编制数与实有人员的脱节，编制数与实有人数常常无法一一对应。因此，推行编制实名制，对于克服传统编制管理工作中的缺陷，实现编制管理的规范化和透明化，从根本上解决编外用人、混编混岗等问题有着重要意义。 　　（二）有利于实现机构编制的刚性管理。 　　传统的编制管理是一种柔性管理，即以审批方式决定机构设立和人员编制数额，对于之后的管理则显得薄弱，缺乏力度、刚度和效度,这就给超编、混编、混岗等问题制造了可能。推行编制实名制，在核定的人员编制员额内，按照组织、人事管理的规定调配相应的工作人员，通过机制的创新，实现人员管理的刚性化，有利于解决当前超编、混编等问题。 　　（三）有利于实现机构编制的协同管理。 　　传统的编制管理，编制、组织、人社、财政等部门按照明确的权力划分履行职能，各自为政，独立运作，缺乏互动，致使管理脱节。编制实名制的出现，特别是编制、人社与财政预算多手段并用、多部门联动的管理机制的建立，实现了松散的、分块的管理方式向紧密的、协同的管理方式的转变。 　　二、编制实名制管理实践的困境 　　编制实名制实施以来，各地初步建立了编制、人社、财政等多部门联动管理机制，加强了机构编制审批后的监管，有效遏制了超限额设置机构、混用编制、超编进人等违法违纪现象。但也应该看到，编制实名制作为机构编制管理的一个新生事物，不可避免的存在着一些局限和困境。 　　（一）职能部门之间存在着协作壁垒。 　　编制实名制的实行，推动了机构编制管理机制由编制、人社、财政等部门从各自为政向多手段并用、多部门联动的转化。但是，在具体实践过程中，由于行政权力的再次整合，职能部门间存在权力分割的冲突就难以避免。特别是机构编制部门与财政部门的信息不对称，机构编制部门和人社部门的分开，使得因权力分割产生的冲突会在一定程度上成为实施机构编制实名制的“拦路石”。缺乏职能部门间的联动配合，推进编制实名制将举步维艰。 　　（二）编制信息公开不对称。 　　编制实名制要求将编制管理涉及的职能界定、机构设置、人员数额等关键信息向社会公示并接受监督，改变了以往仅将规章制度、联系方式等基本信息向社会公开的状况，受到了社会公众的广泛好评。但是，通过网络或报刊公示的信息仅仅是客观结果和数据信息，对于定编过程、定编依据、定编标准及与兄弟单位的横向对比信息等公众还缺乏感性认识，容易引发猜疑，进而影响社会稳定。 　　（三）难以消除超编人员的尴尬。 　　超编人员是指地方政府为了发展社会经济，动用本级财政供养的、不占用编制但履行政府职能的人员。超编人员的形成有着深刻的历史原因，在实行编制实名制的背景下，对超编人员进行规范和清理有其必要性，但也不能简单地否定超编人员存在的合理性，而是要理性对待。编制实名制要求将经过审批的编制与人员一一对应，以控制机构编制数量，降低行政成本。然而，超编人员由于本身不占用编制，推行编制实名制对于超编人员没有任何的约束力，最终难以降低行政成本，控制政府规模。 　　（四）编制绩效评估机制的缺失。 　　实施编制实名制的目的在于控制机构编制膨胀，减轻财政负担，降低行政成本。因此，在编制规模审批过后，机构编制部门非常重视监督检查职能，通过监督检查达到精简、控制的目标。但由于编制绩效评估机制的缺失，使得编制管理没有跳出计划经济体制下的“就机构论机构、就编制论编制”的传统思维模式，这与建设服务