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l 分析中国公共教育支出短缺的成因 摘要：教育是国之大业，教育是国家发展与进步的重要支撑与推动力。教育的投资必须要符合教育事业的发展。但是，我国的教育模式及教育资金投入总是达不到时代的要求。教育投资是否到位是教育是否正常发展的重要影响因素。 关 键 词：公共教育；投资；官员；财政 通过对中国教育投资现状以及中国教育投资的国际比较，可以清楚地看出中国教育投资明显不足。由于教育投资不足，教育事业发展的正常需求得不到满足，教育必须承担的社会和经济功能也就难以实现，这不仅不利于经济的可持续发展，还会对社会文明的进步造成极大的负面影响。 从政府兴办公共教育的本意来讲，是希望通过公共教育支出来保证教育公平，实现机会平等。然而在现实中政府行为的实施者是政府官员，政府官员的“经济人”特性在政府行为中的表现未必能够实现公共政策中应当体现的公共利益。公共选择理论认为无论人们在进行经济决策还是政治决策时，总是以个人的成本——收益计算为其行动选择的基础，所以没有理由认为政府官员会在公共决策中改变经济人自利的本性。只要有可能，政府官员便会选择能为自己带来更大效用的决策，而不管该决策是否符合公众利益。任何国家的公共财政支出过程都包含三个环节—即资金预算、资金分配与资金使用，在这些环节上官员以个人偏好决定公共事务、利益集团之间的分利竞争以及公共资金使用中不可避免的寻租现象都将影响最终公共财政实际投入的多寡。因此，我们应当以公共选择理论为基础，从官员经济决策、利益集团的分利竞争与公共资源中的寻租现象三个方面入手，分析导致中国公共教育投资短缺问题的现实因素。 一、官员经济理论 1971年尼斯坎南出的官员经济理论，将官员定义为各个政府部门的领导者，他们从政府获得财政预算并负责向政府提供公共服务。由于公共服务供给的垄断性，不存在自由市场中的评价与选择机制。因此官员的最优行动原则就应当是为获得上级领导的满意而采取各种权宜之计，以获取最大化预算和最大化收益，从而实现其所追求的各种目标。 对一个政府官员来说，有很多因素能够给他带来收益。这些能够最大化官员效用的因素包括诸如“薪金、权力、职务特权、政治声誉、晋升机会、部门产出、作出改变的自由自在感和管理该部门的自豪之感。这些因素当中除了最后两项之外，其余的都与政府预算规模呈正相关关系。因此追求效用最大化的政府官员也必然是一个预算最大化者。此外，政府官员还追求闲暇时间、与工作相关的社会和物质设施以及其它报酬等等。因此，政府官员行为的收益函数可表示为:R=f(m，s)，其中m为物质因素，s为精神因素。 官员经济理论将官员和政府看作是由单个“经济人”组成的集体行动机构，实际上是利用“经济人”范式对政府和官员的行为方式进行描述，这为我们探讨政府和官员的教育投资决策行为提供了理论支撑。我们应该意识到官员的基本行为动机是追求个人效用的最大化，官员的基本行为动机则是预算最大化，权力、地位、名声、威望等是官员效用函数中的变量，虽然增进公共利益也是其中之一，但却绝非首要变量或权重最大的变量。这也就是说官员在追求个体目标时未必符合公共利益或社会目标。 教育投资充足需要两个条件:一是要有财政投资能力，二是要有对其投资的意愿(贾勇宏，2006，P24)。教育投资能力最终取决于国家的经济发展水平和综合国力，在一定时期内则直接取决于政府的发展战略以及对教育的重视程度。尽管中国政府把教育作为“立国之本”，但为了自己的效用最大化，各级政府官员进行公共投资决策都会优先考虑物质生产领域。这是因为教育发展毕竟是一个不易见效的软指标，而GDP的增长、招商引资、路桥建设则是地方政府和工作人员任期内可以立竿见影的指标。物质生产领域投资所具有的赢利性、见效快、经济效益显著等特点，更容易彰显地方政府政绩，更有利于提高政府官员的声誉、升迁机会与收入等个人利益。而教育是一个单位成本递增的事业，教育事业的发展客观上需要连续不断地追加投资;同时教育所具有的培养周期长、效益滞后等特点不仅可能会使官员在自己的任期内无法看到效益，反而会因为教育投资占用一定的资金而影响其它领域的发展从而影响自己的政绩。因此任何一届政府官员如果出于一己私利的考虑，都不会在自己有限的任期内为教育投入太多的资金。 另一方面，20世纪80年代中期以后，中国的县、乡镇一级的地方政府承担了发展基础教育主要责任。地方教育发展的好坏自然是本级政府的工作目标之一，也是考核、评价下级政府是否完成了工作目标的重要指标。与其他工作目标一样，基础教育的推行与地方政府工作人员的工作业绩、权力范围、职称、薪金、福利、升迁直接相连。在这种考核制度下，县、乡镇政府部门及其工作人员在发展地方教育时，都难免从部门利益(例如争取业务开支预算、上级补贴等)和工作人员自身利益出发，而教育事业尤其是义务教育的公平、公正与提高国民素质的公益性原则