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浅议我国立法前评估制度建构 　　[摘要]我国在立法评估的研究和实践中，过多地重视立法后评估而忽视立法前评估。立法评估应该既有事前审核，又有事后完善的功能，其目的就是弥补法的滞后性和不确定性。在中国特色社会主义法制体系日渐完善的今天，立法前评估制度的建构具有重要意义。目前，学界大多是针对立法后评估进行讨论研究，或者介绍国外立法评估的先进经验。在我国构建立法前评估制度，仍然是理论研究的空白，这对当下各级立法机构进行立法前评估的实践探索具有理论指导意义。 　　[关键词]立法前评估；影响评估；成本效益分析 　　[中图分类号]D920.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）08-0065-03 　　doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.030[本刊网址]http：// 　　一、立法前评估的概述 　　2008年，十一届全国人大代表罗范淑芬向全国人大常委会建议，全国人大及其常委会立法可以借鉴香港的经验，在每一部法律提交审议之前，要编制财政、社会反应和可持续发展等方面的评估。这一建议引发了社会各界对立法前评估的热烈讨论，许多地方立法机构纷纷开展了各式各样的实践探索。2010年，四川省政府在全省开展了立法前评估制度的探索，并在制定《四川省雷电灾害防御管理规定》时由相关部门出具了成本收益报告。2011年，青岛市委托青岛理工大学和青岛社会科学院对两部地方规章进行立法前评估。2012年，天津市人大实施了由行政部门、专家学者和社会公众参与的立法前评估。2013年，杭州市人大在修订《杭州市物业管理条例》时进了立法前评估。 　　立法评估并不是一个陌生的概念，学者们有着较多的研究。周怡萍认为，立法前评估是指立法机构、相关部门及其他组织，在法律审议通过之前，按照一定的标准、方法和程序对法律实施后所产生的经济影响和社会影响等方面进行的预先评估，并将评估结果作为立法决策依据的制度。不难看出，区别立法前评估与立法后评估的关键就是实施评估的时间--是在法律通过之前还是在法律实施之后。人们普遍认为，立法评估理所当然包含立法后评估。但是，认为立法评估就是立法后评估的观点未免有些偏颇。中国政法大学席涛教授认为，立法前评估和立法后评估的重点不同，立法前评估应当注重立法对经济、社会和环境的预期影响，立法后评估应当注重立法对经济、社会和环境的实际影响。可见，立法前评估是利用各种信息分析手段对立法效果的提前估计，这样一来就可以避免事后评估的滞后性，进而减少了立法实践的试错成本。 　　二、立法前评估制度的基本框架 　　（一）立法前评估的主体 　　2011年，青岛市人大常委会设计了以立法机关为主导、以行政主管部门为基础，引入专家评审、社会公众参与的评估程序。2014年，全国人大在军事设施保护法修正案的表决前评估会上邀请了全国人大代表、专家学者、军队代表、地方政府代表和乡镇街道基层工作者共同与会。从以上立法前评估的实践来看，国内立法前评估大多采用了立法机构主导，相关部门、专家学者和社会公众参与的评估主体模式。 　　立法前评估制度起源于国外，并在许多国家发展成熟。美国是最早实施立法前评估的国家。在美国，实施立法前评估的主体是管理与预算办公室（OMB）和其下设的信息与规制事务办公室（OIRA）。管理与预算办公室掌管着全国的财政计划，负责审核立法监管分析报告。只有经过该机构审核通过的规章才能提交给国会审议，否则根本无法进入立法程序。英国的立法前评估主体是专门设在内阁中的影响性评估小组。从国外的实践经验来看，立法前评估主体大多是设在政府中的高级别专门机构，它们能够获得国家财政和社会管理等方面的准确数据，并且具有极高的权威性和专业性。 　　因此，笔者认为我国立法前评估主体的选择应当首先考虑专业性。考虑到我国的国情，立法前评估应当由立法机构牵头组织，主要由政府财政部门、统计部门、法制办公室、相关主管部门和科研院所的专家学者共同实施。当然，在必要时为了节省评估成本，也可以委托科研院所等专业机构代为实施立法前评估工作。 　　（二）立法前评估的对象 　　根据《立法法》的规定，我国的法律位阶包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等。因此，以上六种法律法规的制定均是立法前评估的对象。目前，立法前评估并非法定立法程序，所以不是所有的法律法规都需要严格的立法前评估。日本内阁颁布的《关于行政机关实施政策评估的法律施行令》规定，对公民生活或社会经济影响不大的法律可以不进行立法前评估。再如，1997年我国修改刑法时，将原刑法第一百三十九条第二款“奸淫不满十四岁幼女的，以强奸论，从重处罚”列为第二百三十六条第二款“奸淫不满十四周岁幼女的，以强奸论，从重处罚”。除了条款序数的改变之外，只增加了一个“周”字，并没