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粮食安全和营养问题高级别专家小组 1 《社会保护促进粮食安全》报告摘要 概要和建议 粮食不安全既指当前缺乏获得充足食物的能力，也指未来面临缺乏获得充足食物 能力的风险。社会保护指通过社会援助、社会保险和社会包容等手段解决贫困和脆弱 性的一系列政策工具。 社会保护在发展政策议程上的地位正在日渐提升。本报告旨在回顾以往实证和经 验，就如何更有效利用社会保护来保障和促进粮食安全提出建议。本报告的基础是， 充足食物权和社会保护权均为受国际法保护的人权，采用以权利为基础的方式实施社 会保护政策及计划不仅具有道义和法律上的合理性，而且还可能有助于改善粮食安全 状况。 已经陷入贫困的人们很容易遭受饥饿，因为他们缺乏资源，无法满足自身的日常 基本需求。他们还非常容易在遭受较小打击时被推向极度贫困、饥饿，甚至早亡。要 想解决与贫困相关的长期粮食不安全问题，一项合理的社会保护措施就是为他们提供 与“生计促进”措施相关联的社会援助，以提高他们的收入。一些目前尚未陷入贫困 但却在未来面临贫困风险的人们也容易遭受饥饿，因为一旦风险变成事实，他们却得 不到足够的保护（他们会面临短暂性粮食不安全）。这部分人群需要有效的“社会安 全网”。 社会保护体系不应该被视为财政系统的“累赘”。设计合理的社会保护干预措施 有利于促进增长。特别值得一提的是，社会保护可以通过防止穷人资产耗竭和降低穷 人进行个人投资的风险，成为一种双赢策略：既对穷人有利，又同时促进增长。 1 粮食安全和营养问题高级别专家小组，2012年。《社会保护促进粮食安全》。世界粮食安全委员会粮食安全和营养问 题高级别专家小组的一份报告，罗马，2012年。报告全文参见/cfs/cfs-hlpe 。 高专组2012 年6 月22 日– 社会保护促进粮食安全– SPM – Rev 1 主要观点 1) 家庭层面遭受贫困与饥饿的脆弱性多数情况下与生计受到威胁相关。如果家庭由 于重复受到冲击导致资产逐渐流失，脆弱性就会加重。社会保护的其中一项作用就是 设置“安全网”，防止这种情况发生。例如，在危机期间和每年的“饥饿季”中提供 现金或粮食补助或公共建设项目就业机会，防止贫困家庭为购买食物而被迫抛售自己 的生产性资产或让孩子们辍学，导致贫困长期循环。可采用一个生命历程框架来分析 个人的脆弱性和相应的社会保护措施。脆弱性的一个未受到重视的特点就是它是一种 持续性、复发性状态，有时呈周期性（如季节性）。 2) 社会保护包括多种旨在解决人民生活和生计脆弱性的一系列工具：社会保险，为 人们在一生中可能遇到风险和不幸时提供保护；社会援助，通过现金与实物补助为穷 人提供支持和帮助；社会包容，提高边缘化人群的能力，促使他们充分参与经济、社 会生活，获得社会保护等社会服务。 3) 制定社会保护计划时，切不可忘记区分无劳动能力、需要长期社会援助、难以从 贫困状况中 “退出”的“弱势群体”（如年幼的孤儿或贫困老人）和能够从社会援助 与着眼于增长的发展性计划的结合中获益而最终从社会安全网中“退出”的“有劳动 能力的穷人”。 4) 通过提供补助或公共建设项目就业机会等手段瞄准女性的社会补助计划比起针对 男性的计划能对家庭粮食安全产生更理想的效果，因为女性在家庭中是主要的食物提 供者和照料者。因此，食物或现金补助的登记领取人往往是女性，很多公共建设项目 也对性别比例做出了规定。但由于女性经常被迫在自己的生产性角色和生育子女的角 色之间做出选择，这就意味着必须在设计计划时认真考虑性别问题。 5) 既然获得食物和社会保护是人人都应享有的人权，并得到各国承认，这就要求我 们更有效、更公平地实施这些人权，特别是一些国家已通过适当的国家立法确定了这 些人权，一些计划中已设立了机制来加强这些人权，使之从一种“施舍”升级成为一 种可上诉至法院的权利。 6) 导致粮食不安全的各种根源都可以通过一系列合理的社会保护措施得以消除，因 为人们已经认识到，如能将这些措施与创造就业机会和提供农业推广服务等其他手段 相互结合，就能更加可持续地从长远解决问题。小农的粮食生产活动可以通过农资补 贴得到促进，而收成不好或畜牧生产遭受损失等问题也能够通过农业保险得到补偿。 失业或就业不足等问题则能够通过公共建设项目至少得到暂时性解决。要解决市场上