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生态环境政策工具发展与选择策略 　　 摘 要：生态环境问题和生态环境治理已然是当今的全球性论题,如何通过生态环境治理有效地解决生态环境问题日益成为各国政府善治的标准。而生态环境政策工具的选择关系到生态环境治理的成败。生态环境政策工具经历了命令―控制型工具、基于市场的激励性工具、自愿性环境协议工具及基于公众参与的信息公开工具的发展演变。这些工具各有利弊,适合于不同的生态环境管理情境。生态环境政策工具的选择应从选择单一的政策工具走向政策工具的组合、从政策工具选择的政治非均衡走向政治均衡、从政策工具的移植走向政策工具的创新。 　　 关键词：生态环境治理；政策工具；选择策略 　　 中图分类号：X32文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）07-0037-03 　　 　　生态环境政策工具是政府部门选择并确定的用来实施环境公共政策方案，解决生态环境问题，达到环境公共政策预期目的和目标的途径和手段。政策工具是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁，任何一项政策都是目标与工具的有机统一。戴维?奥斯本（David.Osborne）曾言：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在于手段。”[1] 彼得斯也认为：“政策工具选择作为提升执行绩效的知识而变得更加重要。”[2] 生态环境问题和生态环境治理已然是当今的全球性论题,如何通过生态环境治理有效地解决生态环境问题日益成为各国政府善治的标准。而生态环境政策工具的选择关系到生态环境治理的成败。因此，探讨生态环境政策工具的发展演变，各种政策工具的利弊及其选择策略，显得十分重要。 　　一、生态环境政策工具的发展演变 　　生态环境政策工具经历了传统的“命令与控制”型政府管制工具、基于市场的激励性工具、自愿性环境协议工具以及基于公众参与的信息公开工具的演变过程。 　　1.“命令―控制”型工具。在20世纪初期，所有关于环境污染的问题都是由各国宪法中的妨害和侵权条款予以规范和处理的。在这一时期，污染源基本是确定的，明晰的产权边界使得污染责任的认定相对容易。当污染者对损害事实负有责任且损害后果能够被准确估计时，通过法律手段能够对环境污染源形成有效的约束作用。20世纪60年代末70年代初，世界上许多国家通过立法明确了环境保护是国家的一项基本职责。 　　随着环境污染程度的加剧，通过单纯的立法渐渐难以解决环境保护问题。因为在经济发展过程中，污染冲突中污染者和受害者之间不再是一一对应的关系，经常存在多个污染源，很难辨清谁应承担污染损害赔偿责任以及赔偿的具体数额。于是各国政府开始采取行政干预政策来解决环境污染冲突问题。 　　“命令与控制”型政府管制工具一般是政府选择法律或者行政的方法制定环境质量标准，限制或者禁止污染，违反者将受到法律制裁。政府可选用法规与禁令，以避免或限制有害活动的措施。[3] “命令与控制”型管制是一种在污染控制方面行之有效的工具，在环境治理的最终效果上，具有很强的确定性和可操作性。它在应付复杂的生态和技术风险方面具有一定的优势，比如,对于有毒废弃物的管理、保护生物多样性等。在这些方面，采用经济手段调节不是一个很好的选择。 　　“命令―控制”型的管制倾向于迫使每个厂商承担同样份额的污染控制负担,而不考虑相应的成本差异问题。这是“命令―控制”型环境管制的主要缺陷。“命令―控制”型管制还有一个重大缺陷就是趋于阻碍污染控制技术的发展。此类管制政策几乎不存在促使企业超越其控制目标的经济激励,并且技术标准和绩效标准都妨碍企业采用新技术。一个采用新技术的企业得到的回报是更严格的控制标准和控制绩效,而无法从投资中取得经济利益――除非它的竞争者为达到新的标准面临更大的困难。另外“命令―控制”型管制的规制者面对的信息问题是巨大的，它使得规制者只能在污染源之间作一粗略的区分（如，新厂商与老厂商）。在完整信息的情形下，这类问题会自动消失。然而，在信息不完整的现实世界里，要求环境规制者获得不同污染源的信息需要花费高昂的监督成本。 　　近年来随着人们环境意识的加强、生态环境问题的进一步突出以及政府功能定位的改变，“命令―控制”型管制在解决复杂的现代生态环境问题方面难以满足生态环境保护的更高要求，已暴露出愈来愈多的局限性。这些局限性本身为生态环境政策领域引入更多的经济手段、协议式工具或信息公开提供了良好的契机。但由于路径依赖,传统的“命令―控制”型环境管制工具在世界各国仍然是最主要的手段。 　　2.基于市场的激励性工具。20 世纪 20 年代初，英国著名经济学家庇古在《福利经济学》中提出，可以通过对那些有负外部性的活动征税来使外部行为内部化。传统环境经济政策以“庇古手段”为理论基础，由政府给外部不经济确定一个合理的“负价格”，通过征税、取消补贴和押金制度等方式，使全部外部费用由制造污染的企业承担