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燃油税改革背后利益博弈及公共政策选择分析 　　【摘要】：燃油税的开征已成为政府和社会公众普遍关注的问题。本文从我国燃油税的开征历程入手，分析了燃油税政策久久不能得以出台背后的各利益集团之间的博弈，并在此基础之上分析了燃油税改革中公共政策的选择。 　　【关键词】：燃油税；利益博弈；公共政策选择 　　 　　所谓燃油税是指对在我国境内行使的汽车购用的汽油、柴油所征收的税，它是费改税的产物，是取代养路费而开征的，其实质是汽车燃油税。简而言之，就是将现有的养路费转换成燃油税，实行捆绑收费，即将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，在道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，更多地体现了“多用多缴，少用少缴”的公平原则。通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支，达到环境保护的目的。 　　 　　一　燃油税改革的历程 　　 　　在我国，燃油税的最早提出是在1994年，但此后的发展则非常缓慢。1997年，全国人大通过《公路法》，第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法，拥有车辆的单位和个人在购买燃油时，按国家相关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的不得再征收公路养路费”，首次提出以燃油附加费代替养路费。1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月《公路法》修正案获得通过，征收燃油税。此后，燃油税的推行就成为能源立法的热点，但始终没有出台。2005年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“调整和完善资源税，实施燃油税，稳步推行物业税。”2007年两会期间，财部部长金人庆和国家税务总局局长谢旭人均表示，燃油税的开征还要等待合适时。但是随着国际油价节节攀升，节能减排压力不断加大，使得燃油税的开征已势在必行。2008年12月18日，国务院下发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，规定成品油税费改革自2009年1月1日起实施。自此，这项历经了14年。马拉松”式的燃油税改革政策终于出台。 　　 　　二　燃油税改革背后的利益博弈 　　 　　1　交通部门与税务部门之间的利益博弈 　　推行燃油税的最大阻力先来自公路交通部门，因为开征燃油税对交通部门影响很大，一是预算内与预算外脱钩，二是事权与财权分离，交通部门宏观调控乏力。养路费等规费由交通部门直接征收，属于地方所有，燃油税改革后。则属于中央收入，中央宏观调控能力得到加强，但具有事权的交通部门没有了财权，交通部门自主调控能力自然削弱。同时一些地方交通的路桥是由企业、个人投资兴建，燃油税改革后，逸笔钱将上缴国家财政，势必会影响地方政府利益，也会影响投资者的投资回报。而费改税后，原本应该持积极态度的税务部门却并不积极，究其原因在于开征燃油税后，虽然税收收入会有所增加，但同时则涉及到近30万人员的接收和安置问题。 　　2　中央与地方政府间的利益博弈 　　目前我国每年征收的养路费已达上千亿元，此外，还有公路客货运附加费、公路运输管理费、过路费和过桥费等各种各样的规费。这些费用分别由交通、建设、公安等部门收取，其中相当部分属地方政府所有，纳入预算内资金，实行财政专户管理。改征燃油税后，如果这笔税由各地国税部门征收，再按比例在中央与地方共享，这会出现地方之间利益分配不公平问题。如我国东西部发展不平衡，东部地区人口密度大，汽车保有量高，但地域广度小，公路长度少，征收的燃油税用于公路维修绰绰有余，而西部地域辽阔，公路总长度长，但人口密度低，汽车保有量小，征得的燃油税总额将无法满足修建和维护公路的需要，从而影响地方政府的实际利益，这直接导致地方政府对这一举措的回应很不积极。 　　3　各行业之间的利益博弈 　　燃油税的改革牵涉到能源、运输、汽车等众多行业，开征后，有些行业会受益，有些行业的利益则会有所损失，受益的行业自然希望开征燃油税，而利益有损失的企业则倾向于维持现状。 　　(1)汽车市场 　　燃油税的推广将使车辆的使用成本结构发生较大变化，先前不同车辆间几乎一视同仁的养路费、车船使用税等固定支出，将被燃油税所取代，多用多缴，少用少缴，这样，小排量、低油耗、使用频率低的车主所付出的燃油税将低于养路费、车船使用税等费用，而那些排置大、高油耗的车主所付出的燃油税则会高于之前的养路费、车船使用税等费用。这样，燃油税的开征将会促使汽车产业的格局发生改变，对汽车市场具有很大的刺激作用。 　　(2)营运行业 　　营运车辆包括出租车、长短途的运输客车、货车、城市公交车等，征收燃油税后，多用油多缴税，那么，营运车辆的成本将会大大提高，共利益势必会受到较大影响。比如三吨以下载重轻型车、轻型客车及一吨以下的各类机动车过去交的税费最低，但燃油税开征后，相对