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经济发达镇行政管理体制改革综合执法问题研究 　　近年来，高密市紧紧抓住夏庄镇被确定为全省经济发达镇行政管理体制改革试点镇的历史机遇，围绕深化镇级综合执法管理体制改革进行了积极探索和有益尝试。 　　一、实行镇级综合执法的必要性 　　（一）完善乡镇政府管理的现实需要。目前，我国现行的行政法律法规，基本上都有与其相应的机构和队伍做为执法主体，但在实际运行中，各执法主体在机构、编制、经费投入和人员管理等方面存在较大差异，一些行政执法部门的执法机构仅设置到县级，难以覆盖到广大农村，对事关基层民生问题的行政执法，如环保、卫生监督等方面难以企及；一些派驻执法机构，由于分工过细、职能过于单一，工作任务不饱满，在“职能法定”的情况下，“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”往往成为工作常态，造成执法资源的极大浪费。 　　（二）推动乡镇政府职能转变的重要举措。深入推进扩权强镇、还政于基层，实行镇级综合行政执法，有利于形成“权责一致、分工合理、决策科学、运行顺畅、监督有力”的基层行政管理体制，充分发挥乡镇政府作为最基层一级政权职能，扩大乡镇政府自主权，不断强化其社会管理和公共服务功能，能够集中精力对辖区内的经济社会发展进行有效的统筹规划和指挥协调。 　　（三）深化乡镇机构改革的必然要求。以往历次乡镇机构改革，一直在走“撤机构、裁人员”的“循环式改革”，最终陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的误区。实行综合行政执法，可在执法方面避免重蹈覆辙。一是以政府职能转变为核心，整合现有行政资源，从体制上改变原有行政管理模式。二是明确乡镇机构工作任务和责任目标，消除乡镇职能错位、越位、缺位等现象，改变乡镇政府政事不分、政企不分、政经不分和政社不分的基本格局。三是通过综合行政执法，实现权责统一，真正调动起乡镇干部特别是领导干部的主观能动性。 　　二、当前乡镇行政执法存在的问题 　　（一）乡镇执法地位尴尬。农村税费改革后，乡镇政府职能逐步调整为发展区域经济和提供服务。但从法律规定看，我国现行法律法规，基本上都将行政执法权授予县级以上人民政府及其职能部门，除受人口与计划生育部门委托征收社会抚养费和《城乡规划法》第41条第1款、第65条规定乡镇政府具有的行政执法权外，乡镇一级没有任何执法权。但在实际工作中，乡镇政府总被推到最前线去“冲锋陷阵”，上级党委、政府以文件或领导讲话等形式，要求“乡镇党政一把手负总责”，并且实行“一票否决”制，导致乡镇政府越权执法、违法执法的现象屡有发生。虽然这几年我市通过扩权强镇先后下放给经济发达镇90项管理权限，但在调研中发现这些权限下放后运行情况并不理想，事权划分不合理，行政管理手段缺乏，执法主体、执法程序等环节存在一些法律层面的障碍等。这些问题导致乡镇执法工作发生“越位”，工作手段出现“缺位”，承担责任形成“错位”，使乡镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况后，无法处置、无权查处，只能对违法人员进行劝阻，对不听劝阻的严重违法行为只有联系有执法权的职能部门处理，对轻微的违法行为只能不了了之，造成有执法权的鞭长莫及，难以形成合理的社会管理体系。 　　（二）行政执法管理机制不顺。目前，作为职能较为专一的行政执法部门，在人员、编制、装备、经费等方面的配置难以满足行政执法实际需要，尤其现行的部门分头执法模式，分散了人员力量，难以形成合力，执法力度有限，效果不明显。另外，乡镇与派驻机构之间的事权关系没有完全理顺，这些派驻机构虽然接受镇党委、政府的统一指导和协调，但由于其人、财、物和业务管理全都在上级主管单位，派驻机构往往只承认“条管”的领导，不服从乡镇领导安排，而派驻部门一旦出现问题，责任却在乡镇，责任权力之间的不对等，使乡镇在调度派驻机构方面缺少话语权，不能很好地督促其发挥职能作用。 　　（三）监督管理制度缺失。一是乡镇行政执法缺乏行之有效的监督制度和运行机制。没有明确什么事情该办、什么事情不该办，办错了也没人管。乡镇普遍认为只要完成工作任务就行，不出大乱子，不造成严重后果，就什么都敢做。层级监督没有起到真正的作用。二是乡镇监督机构往往是在镇政府统一领导下开展工作，缺乏独立性，监督工作开展少，监督力度不到位，形式主义严重，即使查出问题，迫于各方面压力而不了了之。三是乡镇行政执法缺乏程序制约，在处理案件时，除少数部门实行“查处分离”制度外，多数执法部门的同一办案人员既负责案件调查取证，又负责提出或作出处罚决定，无任何监督制约，无法保证案件处理的合法公正。四是对于有争议的具体行政行为，除申请复议或提起诉讼外，往往得不到复核和审查，难以及时发现和纠正不当或错误的执法行为。 　　（四）执法人员素质不高。乡镇行政执法的对象主要是农民，农村的传统风俗习惯、错综复杂的矛盾纠纷、参差不齐的人员素质，决定了乡镇行政执法人员不仅要具有一定的法律知识，而