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行政学美国化理论支点及其引发批评与启示 　　摘　要：西方行政学不等同于美国行政学，它们之间是“源”与“流”的关系。伍德罗?威尔逊最大的历史贡献就在于使行政学美国化。其理论支点之一是“政治与行政二分法”。虽然它经受了美国行政学一百多年演变的批判与挑战。公共行政存在着“管理主义”偏离“政治”和“宪政主义”走向“政治”的两种倾向，但仍然不能否定它在行政学成为相对独立学科起始点上所具有的历史地位和作用。受其启示，政治与行政的分而不离、和谐统一，应当成为行政学中国化历史过程中的理论支点。 　　关键词：政治与行政；分离与统一；行政学；美国化；中国化 　　中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1001－5981(2007)05－0041－07 　　 　　一、行政学美国化：伍德罗?威尔逊的最大历史贡献 　　 　　在学术界，一般将伍德罗?威尔逊1887年在美国《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文作为现代公共行政学独立学科创立的重要标志，这是值得肯定和永久纪念的。然而，在我国学术界，一般又将西方行政学视同为美国行政学，反之亦然，对它们不加较为严格的区别，并认为伍德罗?威尔逊的最大贡献是把行政学研究从政治学中分离出来，确立了传统公共行政(或古典行政学说)的独立研究领域。我以为这些是值得商榷的。因为对西方行政学与美国行政学不加必要的严格区别，不利于公共行政学研究的深入，不利于突显美国行政学创立的个性特点，不利于充分肯定伍德罗?威尔逊对美国行政学乃至国际(世界)行政学发展所作的更具普通意义的贡献，并很有可能通过对“政治与行政两分法”的曲解、批判或挑战来动摇或贬低伍德罗?威尔逊致力于使行政学成为一门独立的学科和专门的学问所作的贡献。 　　西方行政学不等同于美国行政学，就如同美国行政学不等于西方行政学一样。从行政学研究来看，除美国行政学以外的西方行政学是美国行政学的“源”，而美国行政学则是西方行政学之“流”。现代意义上的行政学研究在美国的兴起，无疑是受到美国国内要求变革政府行政管理，提高政府行政效率呼声的推动。但是从行政思想渊源这个角度讲，行政学研究的最初源头却并不出自美国本土，而是来自欧洲大陆，特别是德国。关于这一点威尔逊本人在《行政学研究》一文中说得很清楚，对于美国来说，行政研究“是一门外来的科学”，是舶来品。就欧洲大陆来说，有关行政的学说和思想源远流长。从古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》，古罗马谢雪卢的《共和国》，文艺复兴时期意大利政治家马基雅维利的《君主论》，法国政治家让?布丹的《共和六论》，以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》，法国启蒙思想家孟德斯鸠《论法的精神》，卢梭的《社会契约论》等著作中，都蕴含着丰富的行政管理思想。这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而未能成为一种专门独立的学科。相对而言，行政研究最早在德国获得发展，是德国高度集权、“开明专制”的政治体制力图加强自身行政效率的反映。在这样的背景下，行政研究在德国得到了高度的重视和加强，并在众多学者的努力下走在了世界各国的前列。用威尔逊的评价来讲，它在当时“几乎达到了极其完善的程度”。其中杰出代表是德国学者施坦因，他于1865－1868年发表七卷本的《行政学》著作。从行政法的视角来看，他对行政研究的具体成果主要有两个方面：一是对“政治”和“行政”这两个概念作了清晰的划分，明确了“政治”和“行政”这两个领域之间的内在联系和区分；二是初步建构起了行政研究的体系，将行政组织、行政行为和行政法规定为行政研究的主要对象。德国行政研究中对政治和行政的分离，对行政内容相对独立性的强调，以及对行政内部运行规律的关注，很自然地成为美国行政研究进一步展开的出发点，而德国学者在研究中体现出来的对于理论抽象和思辩方法的兴趣也在一定程度上感染了美国的行政研究同行。这样就使得美国行政学研究从一开始，就站在了德国人的肩膀之上，具有较高的起点和基础。因此，明确地强调西方行政学尤其是欧洲大陆的德国的行政研究对于美国行政学研究的“源”与“流”关系是十分重要的。 　　然而，需要特别指出的是：面对德国行政研究取得的这些成果，德国行政研究自身未能继续冲破当时既定的行政法的思维定势，进而构建起真正完整的行政学科体系；同样属于欧洲大陆的法国和其他国家(甚至英国)也不能同时有如此作为；即使是在美国，开国之初联邦党人的著名代表、被誉为“行政天才”的汉密尔顿，虽然他很重视政府行政问题，认为决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力，其所需要的因素是统一、稳定、充分的法律支持和足够的权力。虽然这些见解不失精辟，但因缺乏系统性而未能建构起行政学完整的体系。除了受诸多客观因素和条件制约以外，其中一个主要的因素和条件就是方法论的问题。面对德国行政研究的既定成果，面对美国和德国政治体制