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行政审批过程中依法行政困境及解决措施研究 　　[摘要]依法行政，建立法治政府已成为当今的时代主题。行政审批作为一种国家管理行政事务不可缺少的重要制度，对行政审批过程中的依法行政问题的研究将十分必要。本文从行政审批的角度出发，围绕行政审批产生与发展的过程，探讨依法行政审批的现状以及目前面临的困境，并在此基础上提出相应的解决措施，以期对依法行政在行政审批过程中的发展起到一定的推进作用。 　　[关键词]依法行政；行政审批；解决措施 　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201535087 　　1行政审批制度的产生及发展 　　11《行政许可法》实施前的行政审批制度 　　在计划经济体制时期，国家垄断和控制了几乎所有关系国民经济命脉的生产资源和生产经营领域。计划经济通过自上而下颁发计划控制数字，自下而上编制和呈报计划草案，自上而下批准和下达计划任务的方法实现管理。[1]此时国家主要通过行政指导和命令的方式参与经济活动和实现社会管制，行政审批只存在于极少数的部门和领域。中国的行政审批制度产生于改革开放之后（张康之，2003），但其中大部分审批事项属于计划经济体制的残留或变相存在[2]。改革开放后，计划经济向市场经济的转轨催生了政府管理体制的变革，行政审批行为开始大量出现，行政审批制度得以建立。由于大量审批集中在市场有效活动的空间和领域，随着市场经济的蓬勃发展，以消灭市场、竞争和自由为目的的审批管理制度与新的经济体制发生激烈碰撞，并日渐成为新体制建设的制度障碍，国内亟须进行行政审批制度的改革。自20世纪90年代后期，处在改革开放前沿的深圳、厦门等地率先开始了行政审批制度的改革。2001年9月国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，标志着行政审批制度的改革在全国拉开序幕。 　　12《行政许可法》的制定及其动因 　　在改革的浪潮之下，我国的行政审批制度不断完善，其中最突出的成果就是制定了《行政许可法》。2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》正式出台，它标志着我国的行政审批制度改革迈入了实质性的全面发展阶段。作为一部以单行法典形式体现的规范政府行政审批制度的法律，《行政许可法》在我国法制史上具有重要的意义。 　　首先，《行政许可法》的出台是多重因素综合作用的结果。2001年12月，中国正式成为世界贸易组织的一员，中国经济从此登上了国际舞台。WTO至此成为相当长时期内中国行政法治改革的主要外部动力。WTO对我国的行政审批提出了要求，即审批项目的合理化、审批程序的透明化、审批手续的便民化以及审批效率的高效化。[3]为了与国际接轨，我国的行政审批制度亟须法律的强制性规范，这种现状促进了《行政许可法》的出台。 　　其次，由行政审批带来的政府部门设租、寻租的日益严重的腐败现象也是推动行政审批制度走向法制化的原因之一。 　　2行政审批的执法困境 　　2004年7月1日《行政许可法》实施后，各省、各地区在审批项目的数量设定、审批程序的精简、审批条件的限定和审批效率的提高等方面都取得了突破。然而，执法困境依然存在。 　　21法律条文不完善，缺乏具体的执法依据 　　行政许可是指行政机关根据行政相对人的申请，经依法审查，认定其享有特定权利或自由所应具备的条件或标准的行政程序行为。[4]单从定义来看，就能发现《行政许可法》对行政许可行为的定义过于抽象且宽泛，实践中很多行政行为依据这一定义难以识别和判断是否是行政许可的行为。具体而言，例如，《行政许可法》第12条第3项中的“提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业”，具体运用到实际中时，究竟哪些职业和行业属于这个范围则不够明确。《行政许可法》只是规范了行政许可某种行政行为，并没有直接涉及行政许可项目的具体内容，从而造成它的法律规制作用十分有限，且在现实中时常面临着被架空的危险。[5] 　　22行政主体变相执法，法律条文流于形式 　　《行政许可法》的制定与实施作为我国行政审批制度改革过程中的关键一步，其成效是万众期待的。于是削减行政审批事项一时之间成为部门改革成效的重要指标。在指标的单一目标激励下，有的部门往往把那些寻租效果不大的行政审批项目先砍掉，而那些收费多的行政审批项目，则以种种理由予以保留；有的则采取“抓大放小”“丢卒保车”的办法，只减年检、备案等事项；有的把需要取消的行政审批化整为零，以提高取消项目的比例。最终，行政审批制度改革不仅沦落为一场重数量不重质量的“数字游戏”，而且直接扭曲了行政审批制度改革的实际意义，变成了一种形式化改革模式。 　　23重审批轻监管，缺乏法定的监督主体 　　行政审批过于强调审批之前相对人是否符合法定条件的审查，审批事项是否合法，而忽略了通过审批之后对相对人行为的监督管理。这种缺乏事后监管的现象不利于及时对项目执行过程中的违法行为进