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论欧盟宪法辅助原则宪政价值 　　[摘要]长期以来，欧盟宪法辅助原则不仅反映了欧盟一体化进程中所产生的诸多问题，而且也为解决这些问题作出了令人关注的贡献。在解决“民主赤字”问题方面，由于欧盟机构在民主输入与民主输出两个方面均存在诸多问题，辅助原则的民主化之宪政价值在民主输入与输出两方面同时加强其合法性；欧盟超国家的特征导致了欧盟与成员国关系的紧张，欧盟与成员国之间的权力分配成为问题的焦点，辅助原则之分权与自治的宪政价值指导了如何合理配置两者之间的权力：欧盟多层次体系的客观实践为其高效率管理提出了严峻的挑战。辅助原则的协同治理之宪政价值为消除多层级的客观实践与高效率管理之间的矛盾指明了方向。 　　[关键词]欧盟宪法；辅助原则；民主化价值；分权与自治；协同治理 　　[作者简介]苗静，中国人民大学2005级宪法与行政法博士研究生，北京，100872 　　[中图分类号]139u [文献标识码]A [文章编号]1004―4434(2006)12―0131-06 　　作为欧洲最为热门的话题，也作为《欧盟宪法条约》最为重要的原则之一，辅助原则不仅促进了欧洲“民主赤字”问题的解决，有效地防止了欧盟集权所导致的诸多弊端，而且更是为各国在欧洲一体化的历史潮流中保持其民族特性提供了可能性。2001年的莱肯宣言标志着过渡阶段的开始，它反映了过去一个时期政治家们的关注，并设定了未来欧盟权限及其应用的基本指导方针①。根据马斯特里赫条约和欧盟宪法条约之有关规定，辅助原则的基本含义是：其一，共同体应在条约规定的权限以及所设定的目标范围内行使职权；其二，在非专属于共同体权限的事项，共同体在会员国所采取的行动不足以达成预定目标，而基于该行动的规模或效果，由共同体来做较易达成的情况下，才能由共同体依辅助原则行使权限；其三，共同体之行动不得违反比例原则。在欧盟一体化的进程中，长期以来的精英推动模式导致了严重的“民主赤字”；欧盟超国家的特征导致了欧盟与成员国关系的紧张；欧盟多层次的体系给治理理论与实践带来了新的经验。正是在这样的背景下，辅助原则展现了其多方面的宪政价值。 　　 　　一、民主化???值 　　 　　自近代以来，西方民族国家的民主制度经由几百年的发展而臻于成熟，而在西欧民族国家基础上发展起来的非民族国家的欧盟，当前则存在着一个如何建设民主制度的问题②。 　　1979年，当欧洲议会第一次进行公民选举时，人们曾预言泛欧洲政党将会形成。然而，新的政党联盟到20世纪80年代仍在为生存而斗争，这种乐观主义破灭了。在《马约》的“政党条款”提出之后③，90年代的泛欧洲政党活动趋于活跃，社会党、基督教民主党、自由党和绿党联盟采用了更加一体化的新章程，开始重视欧洲议会的选举。与此同时，欧洲议会对欧盟的财政预算有了较为严密的控制权，并获得了任命欧盟委员会主席和成员以及通过弹劾迫使其辞职的权力。然而，从传统议会民主制的角度来看，欧盟还存在着明显的“民主赤字”，主要表现在以下几个方面：首先，在欧盟机构的合法性方面，欧盟与成员国相比仍然存在着相当的差距。作为欧盟体制中唯一的民选机构，欧洲议会并不具有国家议会通常所具有的那种立法权。欧洲议会也缺少足够的监督权，它对在立法决策机制中占据中心位置的欧洲理事会只有提出书面和口头质询的权力。欧洲理事会由成员国政府指派的代表组成，成员国政府参与决策并对政策负责，各国公民很难看到和行使自己的职责，欧盟缺少合法性。在这种情况下，各国政党对欧洲议会的选举不像对国家议会选举那样重视，民主“输入”明显不足，民众对欧盟缺乏认同感。欧洲一体化进程一直面临维持主权和加深一体化之间的矛盾。欧洲联合模式应当是政府间主义还是超国家主义?这一核心问题一直未有定论。综观欧盟的历史，每每面临重大危机，成员国总是以特有的务实和妥协一一化解，一体化进程得以按这种渐进的方式摸索向前。但这种被历史“拖着走”的做法使得欧盟至今未能找到自身的特性。换言之，欧盟民众对欧盟一直难以形成认同感。其次，决策机构缺乏透明度而不受公民监督。欧洲理事会的构成和性质，决定它是各成员国政府进行讨价还价和幕后交易的场所，其议事过程在几近封闭的状态中进行，除了最后的成文决议以外，其余一概秘而不宣。这种决策机构难以直接反映民意，民主在“输出”方面也存在着问题。从整个体制上看，欧盟治理是一个复杂的网络，既有正式的制度，也有非正式的决策议程。它没有像民族国家那样形成一个权力中心而对政策结果负责，决策过程以网络的形式相互连锁，也不具备传统的那种垂直特征。因此，欧盟在决策本身、决策时机的选择以及政策范围的确定和磋商准备等方面都不够清晰。这一点使一般人对欧盟的体制很难有足够的了解，在反映社会各种利益方面主要依赖于游说集团和专家的意见，其结果有利于反映政治精英的意愿和保护欧盟成员国的利益。最重要的是，