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西方土地发展权制度对我国土地管理制度改革启示 　　 一、西方国家土地发展权制度简介 　　 土地发展权又称土地开发权，是一种脱离土地所有权而能够单独处分的财产权，指通过改变现有土地用途和利用强度来对土地进行开发的权利。土地发展权制度则是对改变土地用途和利用强度的活动进行法律规制，以规范土地开发行为及其所产生的经济利益分配和权利归属。该制度最早产生于20世纪中期的英国，随后美国、法国等国家也相继建立。 　　 （一）英国的土地发展权制度 　　 英国的土地名义上归国王所有，实际上归私人所有。英国没有专门的部门负责管理土地，也没有制定专项法规，工业革命后一直由《城乡规划法》、《住宅法》和《公共卫生法》等法规来规范和调整土地利用。英国土地管理的主要特点是：规划管理、开发许可、用途管制和发展权收益归公。《城乡规划法》规定：任何土地开发必须符合规划，即使土地权利人要改变的土地用途与发展规划一致，也必须得到规划部门的开发许可（农地之间变换用途者除外）；土地开发者在获得规划机关开发许可后，必须事前向政府交纳100%的开发税（即开发收益全部归国家），并在一定时间内对土地进行开发，以确保土地规划的实施。如果土地开发者在规定时期内拒绝开发或由于自身原因导致土地预期开发价值丧失或贬值，国家不予补偿。如果因土地规划发生变更导致撤销或修正土地开发许可内容而给土地开发者造成损失的，则给予相应补偿。 　　 从以上规定可以看出，在英国，虽然土地实际归私人所有，但也只能按土地的原有用途使用土地，变更土地用途的权利即土地发展权则归国家所有。国家根据城乡规划和土地用途管制，既可将土地发展权出售给私人，也可直接掌握在自己手中，目的是从法律角度限制土地私有权的滥用，从而形成对土地开发行为的控制。私人则通过购买的形式来获得土地发展权。因此，英国的土地用途管制主要是通过是否授予土地发展权来进行管制。土地发展权归国家所有是英国土地增值收益分配的基础。 　　 （二）美国的土地发展权制度 　　 20世纪上半叶，美国经济发展迅速，城市化进程加快，农地流失严重。美国政府意识到，单纯的土地用途管制难以有效解决农地流失问题，根本原因在于土地用途管制缺乏激励机制。即政府按照有关规划不允许农地所有者对土地进行开发，或者不允许把土地出售给房地产开发商，但并没有给予农地所有者以经济上的补偿。农地所有者则认为，政府的土地用途管制不仅使他们背负上了不公平的负担，而且侵犯了他们的私有财产权，进而对政府的这种制度进行抵触。经过总结和反思，美国政府改变了单纯进行土地用途管制的办法，在20世纪60年代末仿照英国设置了土地发展权，建立了土地发展权制度。 　　 与英国不同的是，美国的土地发展权不归国家所有，而归土地所有者拥有。美国的土地发展权制度由土地发展权转让制度和土地发展权征购制度两种制度组成。美国政府按照有关规划将土地分为受限制开发区和可开发区。受限制开发区通常是农业用地区、自然环境脆弱区、需要保存开阔空间地带区、野生动植物栖息区、历史性建筑保护区以及环境保护区等，是土地发展权交易的供应方；土地可开发区通常是城市中心或城郊地带，是土地发展权交易的需求方。土地发展权转让制度的原理是：所有的土地都有相应的土地发展权，但其开发强度由国家规划确定（大致分为10个等级）。受限制开发区的土地所有者可以将其土地发展权转让给可开发区的土地所有者，后者在支付一定价格后获得土地发展权，并可以将购得的土地发展权与自己原有土地上的土地发展权进行叠加，以增加对自己拥有土地的开发强度。这种土地发展权转让是在政府主导下通过建立土地发展权交易市场来完成的，以方便受限制开发区和可开发区之间的土地权利人开展土地发展权的交易。土地发展权交易市场的确立，在土地受限制开发区和可开发区之间架起了一道桥梁，用来调节这两类地区因土地用途管制而产生的利益不平衡问题。 　　 （三）法国的土地发展权制度 　　 1975年法国颁布了《改革土地政策的法律》。虽然该法没有使用土地发展权的概念，但其包含的“法定密度极限”和“土地干预区”制度实际上构成了法国的土地发展权制度。法国既不像英国将土地发展权收归国有，也不像美国将发展权赋予土地所有者（开发者），而是将超过“法定密度极限”的开发权收归国家，将“土地干预区”的开发权赋予土地所有者（或开发者），形成了自己特有的土地发展权制度。 　　 “法定密度极限”也称作容积率上限，指政府对开发土地的建设权设定了一个上限，上限指标采用建筑面积与占地面积之比即容积率来控制。在上限指标范围内的建设，开发者有自主权，超过该限度则开发建设权归国家。建设开发者可以通过向政府支付一笔费用来购买超过限度标准以上的部分建设权。政府则通过卖与不卖和调整超限度开发费这两种方式来保护耕地，维护国家利益。“土地干预区”制度承认土地所有