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试论我国政策利益分配机制有效性 　　摘 要:公共政策对社会影响深刻而广泛,目标群体的利益格局一般都要受到影响#65377;当代中国公共政策的目标群体主要是社会各阶层成员,社会阶层之间在政策制定#65380;执行#65380;评估与反馈等诸多环节作用迥异,基于这种差异形成的政策利益分配机制会导致政策失灵#65377;为防止或消除“政策失灵”,政府应当健全和完善政策利益分配机制,调整政策过程相关利益主体的结构,以保证政策目标的有效实现#65377; 　　关键词:公共政策;利益分配机制;政策目标群体;政策扭曲 　　中图分类号:D523.31 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)06-0052-08 　　 　　一#65380;问题的缘起 　　 　　公共政策是“社会公共权威在特定情境中,为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则”[1](p.25)??#65377;公共政策总会产生利益的结构性分配效应,当然也可能会带来总量性的利益增减效应,通称利益分配,“对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征”[1](p.93)??#65377;就公共政策执行过程和结果看,不健全的政策利益分配机制会扭曲政策意图,可能造成原有政策问题恶化或者新的政策问题#65377;现实世界中,政策目标群体呈现分裂状态,不同目标群体的需求存在差异甚至相互对立#65377;公共政策的首要任务就是区分不同的政策目标群体,并对之区别对待,尤其在财政盈余需要“用之于民”的情况下更为重要#65377; 　　本文提出的审查当代中国的政策利益分配机制,主要基于两个方面:一是中国正着手建设服务型政府,公共政策现象日趋频繁,对社会价值的权威分配更为普遍;二是当代中国社会各阶层对政策过程的反应能力存在较大差异,导致政策目标群体没有受到预期影响,从而引起政策扭曲#65377; 　　(一)基于服务型政府建设视角下的公共政策 　　20世纪30年代之前,西方国家基本都奉行亚当#8226;斯密的经济自由主义理论#65377;此后,政府干预理论主导各国公共行政近半个世纪#65377;即便经济自由主义者将20世纪70年代以来的“滞胀”归结为政府干预太多,作为政府干预理论基础的宏观经济学仍然引起各国政府的广泛重视,后凯恩斯主义在各国仍然有很大市场#65377;从当代各国实践看,政府对国家政治#65380;经济和社会生活都以积极姿态进行适当干预,并加强对公共服务的提供[2](pp.5-24)??#65377;这种政府主导经济和社会发展的情况在亚洲和拉丁美洲等发展中国家体现得尤为明显[3](pp.81-107)??#65377; 　　中国同其他多数亚洲国家一样,政府在经济社会发展中发挥着主导作用#65377;在社会和公众心目中,政府对经济发展#65380;社会管理和公共服务状况负有不可推卸的责任#65377;改革开放前,政府承担着几乎所有经济发展#65380;社会管理和公共服务职能#65377;随着市场经济体制逐步建立,政府职能转变取得重大进展,现代企业制度逐步建立健全#65377;然而,政府职能并没有与市场经济体制完全吻合,部分地由于对市场失灵认识不够,教育#65380;医疗卫生和住房等基本公共服务市场化带来了一系列社会问题#65377;此外,政府没有充分履行市场监管职能,也造成诸多生产和消费问题,比如食品药品安全问题#65380;煤矿安全事故等;社会保障职能没有及时配套,造成下岗失业工人生活困难并危及社会稳定等#65377; 　　政府行为相对于市场#65380;社会需求而言,总有一定的滞后性#65377;这是因为在历史上先有社会后有政府,逻辑上先有问题后有政策#65377;鉴于政府职能不适应市场经济体制并引发诸多社会问题的情况,中国执政党和政府认识到必须加快政府职能转变步伐,更加明确政府在宏观调控#65380;市场监管#65380;社会管理和公共服务等方面的责任和职能#65377;为此,中国提出建设服务型政府,以强化政府对社会进行积极适当的干预#65377; 　　从最初提倡者的本意看,服务型政府要求政府从管理型转向服务型,政府行政理念要从官本位转向民本位[4](pp.16-17)??#65377;从政府的政策意图看,服务型政府是指政府扩大财政支出以便为社会提供更多基本公共服务,如加强农业基础投入和科技投入#65380;增加教育和卫生投入#65380;扩大就业和社会保障支出等#65377;因此,学术用语中和政策实践中的“服务型政府”存在一定差异,此处采用政策实践意义上的服务型政府概念#65377; 　　服务型政府建设要求政府积极主动干预社会经济生活,因此,伴随着财政支出扩大的公共政策就必然成为普遍现象#65377;积极主动的公共政策不仅表现为政府对产生的社