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试论中国失业保险制度变迁进程 　　摘 要：1986年起，我国开始逐步建立失业保险制度，在将近30年的时间里，失业保险制度从探索、建立到完善，经历了一个从无到有的历程，如今已经形成了基本的结构。本文将运用Gilbert的社会福利分析框架，从社会福利分配基础、社会供给内容、服务输送和资金筹集四个方面，分析我国失业保险制度的优势和不足，并且提出社工在失业保险制度方面的扮演的角色和发挥的功能。 　　关键词：失业保险制度；分配基础；供给内容；输送渠道；资金筹措 　　0 引言 　　1986年，我国颁布并实施了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国的失业保险制度初步成形。随后，应对86年《暂行规定》的缺陷，我国于1993年颁布了《国有企业职工待业保险规定》，在覆盖面、待遇水平、基金统筹等内容上面均做出了调整。1999年，我国进一步实行了《失业保险条例》，失业保险制度开始起到防范劳动力市场风险的作用，自此发展成为了一项真正的制度。2000年，应对金融危机带来的新的形势，我国制定了《失业保险法》，失业保险制度的功能开始发生转变，实现从保障失业者的基本生活向促进再就业功能的转化。 　　目前已经有很多学者对失业保险制度发展的状况进行了分析，并针对弊端提出了改革建议。 　　前人对失业保险制度的论述多从某一个具体的发展趋势入手，而缺乏对一个制度的全面研究。本文试图运用Gilbert的社会福利分析框架，从社会福利分配基础、社会供给内容、服务输送和资金筹集四个方面，分析我国失业保险制度在建立过程中的各个阶段所表现的出来的特点、进步和不足，进而提出改革的前景，并且将论述社会工作如何在失业保险制度中发挥自己的独特作用。 　　1 社会福利分配基础――从公有制到非公有制 　　1986年的《暂行规定》中，规定了失业保险的覆盖范围，包括濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职员、宣告破产的企业职员、企业终止与解除劳动关系的职员、企业辞退的职员四类人。1993年的《国有企业职工待业保险规定》将四种扩大到了七种，但从实质上来说，只是增加了停产整顿的企业中被精简的职员。由于政府认知的缺失，失业保险制度只是针对国企改革而配套实施，所以制度覆盖的范围只包括国企员工，非公有制企业员工和集体企业职员等等都被排除在外。这一阶段失业保险制度以“选择式”为特征，还远远未能达到满足所有劳动者失业保障的要求。仅覆盖国企员工的失业保险制度，无法为非公有制员工提供待业期间的基本生活保障，违背了社会福利的平等性原则；并且伴随着城市化的发展，大量农民工进城务工，对就业和待业保障的需求不断增加，原有规定不把农民工列入参保范围的做法，不利于城乡一体化进程的良性发展，也给城市治安管理留下了隐患。 　　在新的形势下，我国政府改变了原有的认知观念。1999年的《失业保险条例》首次突破了以往的所有制界限，失业保险制度不再只限于国有企业，而是把城镇企业事业单位的员工都纳入参保范围，结束了非国有企业“有险无保”的没有制度保障的局面。除此之外，农民合同制人员也被纳入了参保的范围，打破了1993年的《规定》中第 23 条“不适用于企业招用的农民合同制人员”的规定。 　　失业保险制度覆盖面的扩大，使城镇所有劳动者都能够平等的参与失业保险政策，他们在待业期间的基本生活保障和再就业权利，也将获得进一步的保障。从国家层面上来讲，这也有利于促进劳动力市场的统一和劳动者的自由流动。 　　2 社会供给内容――从单一的生活保障到促进再就业功能 　　我国最初的失业保险制度只要求维持失业者在待业期间的基本生活保障，1986年的《暂行规定》，涵盖濒临破产的企业法定整顿期间与宣告破产的企业职员的待业救济金、医疗费死亡丧葬补助金及其直系亲属的抚恤金和救济费；企业辞退的职员与终止和解除劳动关系的职员的待业救济金与医疗补助费；待业职员的专业训练费和生产自救费；基金管理费。 　　由此可见，最初的《暂行规定》中，失业保险制度只重视失业救助，而并不关注再就业。随着改革的深入，政府的观念开始转变，于1998 年制定了下岗职工基本生活保障和再就业制度。并于1999年颁布了《失业保险条例》，初步构建了失业保险制度框架。在《失业保险条例》中，我国新增加了失业者在领取失业保险金期间，接受职业培训与职业介绍补贴的规定。 　　此外，除了提供下岗基本生活保障以外，国家出台了以下政策来推动下岗职工的再就业：一是支持下岗职工自主创业。二是下岗职工由服务性企业吸纳。三是国有大中型企业的富余职工安置。四是支持下岗职工通过非正规方式就业。 　　尽管如此，目前仍存在着中国现行失业保障体系对就业促进不足的问题，主要表现在：①失业保险金在就业促进方面的支出比重没有明确的制度规定，完全依靠失业保险经办机构自行安排。②就业促进效果不明显。劳动和社会保障部的