财政专项资金绩效评价基本问题.doc

财政专项资金绩效评价基本问题 　　[摘要]财政专项资金绩效评价旨在提高政府公共财政的公信力，或者说有公信力的执行力。多元评价主体、尤其是由人大主导、第三方实施的评价模式符合政府绩效评价及法治政府建设的内在要求，亦是实现国家治理主体多元化的体现，具有现实的可行性。在我国现行的财政体制下，专项资金绩效评价对象为资金使用者、管理者和监督者，对应于使用绩效、管理绩效和监督绩效，资金本身只是评价载体。构建资金绩效评价的通用模型核心在于指标体系，为此，应正确处理过程控制与结果导向，统一性与差异性，评价权与组织权的关系。从绩效内涵、资金流特征和可操作性的角度，评价维度应指向资金投入、过程监管、目标实现与社会满意。 　　[关键词]财政专项资金；绩效评价；满意度导向 　　[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）06-0046-07 　　2015年1月1日开始实施的新预算法要求财政预算安排与资金绩效评价相联系，“编制预算要参考上一年度绩效评价结果”，标志着我国公共财政制度建设迈出了关键性一步。在我国财政支出分类体系中，专项资金拥有特殊的属性和地位，备受社会关注。对专项资金绩效评价可视为财政支出及政府绩效评价的突破口，但基于理念、技术、体制等复杂原因，对于评价涉及的一些基本问题，如“谁来评、评什么、如何评”等并未成社会共识。“如果仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率”。显然，厘清财政专项资金绩效评价主体、功能定位、责任边界、对象范围，构建指标体系的通用模型，直接影响评价结果的科学性、公信力及其评价工作的持续性，关系到新预算法的实施绩效，亦是社会、政府与学界普遍关注的重大课题。 　　一、问题与文献 　　自2011年财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》以来，由财政部门主导的财政支出绩效评价对于优化财政资源配置、推动政府职能转变、深化财政体制改革起到重要作用。短短几年时间，各地相继出台了具有地方特色的评价实施方案，开展评价的试点工作。以广东省为例，自2008年开始，约三分之一省级财政支出展开了自评审核，或重点评价，或第三方评价等。2013年，省财政厅在全国率先委托第三方开展了“十件民生实事”专项资金绩效评价，涉及26个省级主管部门，108项财政专项，478.73亿元省级财政资金。2014年，广东省人大再开先河，针对战略性新兴产业发展LED及新能源汽车专项资金，经政府采购招标，整体委托华南理工大学政府绩效评价中心开展绩效评价，将资金主管及监管的发改、科技、财政部门纳入评价对象，引起社会广泛关注。 　　但与此同时，财政支出绩效评价，尤其是专项资金绩效评价面对一系列矛盾：一是角色冲突。政府绩效评价是对政府的监督与约束，由财政部门主导评价导致角色错位；二是体系庞杂。尤其是指标体系繁杂，与绩效评价量化要求及“关键指标评价”的要求存在距离；三是方法悖论。目前广泛采用的目标比较法的前提是假设专项资金存在清晰可衡量的目标，并且假设目标的正确性，但理论上，凡是拥有清晰目标事务应由市场调节，无须政府作为；四是现实困惑。目前各地的做法大体上与财务审计（或称绩效审计）的功能基本等同，主要针对资金合规性及所谓绩效目标实现，从而导致部门之间职能重叠；五是法律依据缺失。与审计已形成完备的法规体系及组织体系不同，绩效评价在国内尚无法律依据，亦无独立的组织机构及领导体制，等等。这些问题，与财政理念、制度体制、技术方法、文化惯性等因素密切关联，但归结起来，绕不开一些基本问题，即“为什么要评价”、“评价什么”、“如何评价”等。显然，厘清这些问题是构建财政支出（专项资金）绩效评价体系的基本前提，具有理论及现实的必要性及迫切性。 　　事实上，国外对公共财政评价研究由来已久。概括来说，大体历经三个阶段：一是以古典经济学理论为基础的财务评价。基于完全竞争市场机制假设，1844年，杜比（Jules Dupuit）提出了“消费者剩余”理论。根据这一理论，公共项目的评价标准为净生产量乘以相应的市场价格所构成的社会效益下限加上消费者剩余，即社会总效益。二是基于福利经济学和凯恩斯理论的社会费用-效益分析。公共项目不同于私人项目，更加关注公共福利改善。庇古的福利经济学为此提供了福利标准。之后，源于“帕累托准则”的“成本-效益法”成为评价公共项目的重要方法。20世纪30年代后，凯恩斯主义推动了政府投资项目评价向国民经济宏观层面的延伸。三是综合评价。20世纪80年代以来，基于可持续发展的要求及理论，公共项目评价拓展到了包括经济、技术、环境、社会、政治等各方面的综合评价，评价指标体系覆盖生态环境影响、资源利用能力、社会发展贡献、经济效益水平等方面。 　　国内对财政支出绩效评价研究及实践源于新世纪。检索公开