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集体建设用地隐性流转博弈分析及规制建议 　　[摘 要]集体建设用地隐性流转已经成为一种客观存在。我国独特的城乡“二元”建设用地所有权制度和相应的土地管理法律制度所导致的地方政府对建设用地一级市场的垄断，城镇居民住房保障制度的不完善，以及集体土地增值收益分配制度存在的缺陷，都是催生集体建设用地隐性流转的制度根源。通过对集体建设用地隐性流转的博弈分析发现：中央政府的集体建设用地政策目标与政策效果之间出现明显偏差――“激励的悖论” 　　，即中央政府加重对集体进入集体建设用地隐性市场的处罚，会促使地方政府放松监管，而加重对地方政府监管不力的问责，却能降低集体进行集体建设用地隐性流转的概率。鉴于此，中央政府应加强对地方集体土地制度改革的监管，由地方政府主导集体建设用地制度改革，采取分类处置集体建设用地隐性流转、完善集体土地增值收益分配等措施，以解决集体建设用地隐性流转问题。 　　[关键词]集体建设用地；隐性流转；博弈分析；法律规制；中原经济区建设 　　[中图分类号]DF451 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.06.018 　　集体土地具有生产、保障、资产、生态和公益功能，但农村集体土地产权制度已成为我国经济社会协调发展的一个重大问题和突出矛盾，城乡“二元”土地所有制催生了集体建设用地隐性流转。多数学者认为，中央政府应加强对地方试点的监管，加大对集体建设用地隐性流转的惩处力度，但中央政府的三令五申带来的是一波又一波“小产权房”建设高潮。中原经济区建设过程中，工业化、城镇化进程的加速必然使得土地资源配置问题突出。本文拟借助博弈分析的方法，研究集体与地方政府在集体建设用地隐性流转问题上的混合策略博弈，揭示中央政府的集体建设用地政策会产生“激励的悖论”，寻找出化解之策，以期对中原经济区建设过程中破解“新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化”协调发展的用地矛盾、分类处置集体建设用地隐性流转问题有所裨益。 　　一、集体建设用地隐性流转的原因 　　集体建设用地隐性流转问题的形成是多方面原因共同作用的结果，其中垄断和分配制度不完善是主要原因。 　　1.建设用地一级市场的垄断 　　现行集体土地征收制度的基本政策取向是以牺牲农村和农民利益来实现城市建设的低成本、高速度和城市工商业资本的大量积累。随着城镇化和新农村建设的加快推进，集体建设用地的自发、无序流转日渐盛行，集体建设用地隐性市场已经成为一种客观存在[1]，使国家法律和中央政策面临挑战。但集体建设用地隐性流转的出现，也反映了集体和农民利用土地进入市场以发展经济和改善生活的合理诉求。依照现行法律规定，集体土地经政府征收变为国有建设用地，实现集体土地在所有权和用途两方面的变化后，再由政府将建设用地使用权出让给用地者。地方政府通过土地使用权出让可以获取预算外收入，于是许多地方出现了名副其实的“土地财政”，结果导致了严重的土地问题。[2]可见，我国独特的城乡“二元”建设用地所有权制度和相应的土地管理法律制度导致的地方政府对建设用地一级市场的垄断，是产生集体建设用地隐性流转的根源。 　　2.城镇居民住房保障制度不完善 　　在我国，城镇中低收入群体占很大比重，为解决这一群体的住房问题，政府出台保障性住房制度，提供限定标准、限定价格或租金的住房，但由于住房保障制度不完善，大部分城镇中低收入家庭不能享受保障性住房政策，这就促使他们转向“小产权房”市场。2011年1月29日，国土资源部发布的《2010年全国住房用地供应计划执行情况公告》显示：2010年保障型住房用地供应只完成了计划的65.2%。[3]因此，不断上扬的城镇高房价成为集体建设用地隐性流转的催化剂，直接推动了集体建设用地隐性交易的持续升温。 　　3.集地土地增值收益分配制度存在缺陷 　　集体建设用地隐性流转所带来的土地收益分配重构，是它命运多舛的根源。集体土地征收补偿制度设立的一个重要目的是防止政府滥征，以免造成土地资源的无效利用。但目前由于国家征用集体土地的补偿标准偏低，地方政府通过出让土地可以获得较高收入，土地出让收入在一些地方政府收入中所占的比例甚至高达30%以上。而一些地方政府常常绕过人大单方面决定公共支出，其结果往往不是有利于公众。[4]在现行集体土地征收、征用制度下，农民土地被征后失去的是由一系列权利组成的权利束，比如土地承包经营权、宅基地使用权、土地发展权、就业权、社会保障权、成员权等，这些权利是依附于被征用土地而存在的，一旦土地被征用，这些权利便随之消失，正所谓“皮之不存，毛将焉附”。虽然农民在失去这些权利时会得到一些补偿，但这些补偿和农民所失去的利益无法相比。这里还未考虑补偿被克扣后所剩无几或者根本就拿不到补偿的情况。被征地农民失地后，一方面在城乡“二元”户