公共管理新视角化解与防范村级不良债务.docVIP

公共管理新视角化解和防范村级不良债务 　　摘　要：村级债务形成的根源在于传统的行政管理模式。目前村级不良债务化解已经进入攻坚阶段，村本级经济组织有所作为的空间有限，镇级及其以上级政府扮演着重要角色。如何借鉴和运用新公共管理思想来防范新的不良债务，成为完善乡村治理、建设社会主义新农村的重要步骤。 　　关键词：村级不良债务；新公共管理；乡村治理 　　中图分类号：F306 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2006)08―0050―07 　　乡村两级不良债务的大量存在成为我国目前乡村治理中存在的突出问题。大量乡村不良债务影响了社会稳定，阻碍了农村各项改革稳步推进，制约了农村社会经济发展。积极探索化解和防范乡村不良债务之策，在上世纪90年代末就已成为学术界和各级政府共同关注的话题。从2004年起连续三年来的“中央一号”文件中都能看到政府对化解乡村债务的重视。 　　一般认为，乡村两级不良债务大量出现在上世纪90年代。对于化解前乡村两级不良债务的规模，不少政府部门、国内学者分别作过测算。不同的统计口径得到不同的统计结果，但乡村不良债务总规模以千亿计，村均不良债务以十万计，已是共识。 　　很多学者、政策工作者都研究过乡村不良债务。各级政府从上世纪90年代后期开始高度重视乡村不良债务，1999年国务院办公厅下发了《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》，在调研基础上对乡村两级不良债务的形成原因、化解方法作了政策纲领性的论述。国内学者们所作的诸多研究没有超过国务院办公厅下发的通知中所总结出的内容。而且各级政府部门、大部分学者很少区分乡镇级债务和村级组织债务，常把二者混同一体，统称为乡村债务。的确乡镇、村两级债务有诸多共同之处，如债务规模、负债面等。但乡镇政府与行政村所掌握的不同资源、不同权力来源以及由此决定的不同权限和职能等决定了二者的债务有很多相异之处，突出表现在债务结构方面。笔者把本文所研究的对象限于村级债务。 　　从1999年各级政府开始高度重视乡村债务至今，农村先后经历了税费改革、农业税全面取消等重大改革，村级债务面临着新的形势。如何在新形势下，因地制宜制定相关政策化解村级不良债务，并防范新的债务产生?以上世纪80年代开始英、美等国家的“政府再造运动”为标志的新公共管理模式，为我们提供了一个有参考价值的视角。 　　 　　一、债务现状 　　 　　笔者于2005年6月底至7月底，深入安徽省乡镇基层作了为期一个月的对于村级债务状况的调研。笔者的调研对象是安徽省A镇。该镇下辖29个行政村和2个街道社区，目前有人口近8万，在上世纪90年代，曾一度因为其农业发展迅速、上缴农业税收数额大而小有名气。但从上世纪90年代后期至今，沉重的不良债务负担也让该镇声名远扬。A镇的债务负担，是中国广大农村债务负担的一个缩影。虽然，其债务负担之重在农村较为少见，但对A镇债务的解剖能深刻反映出债务形成、化解过程中的许多方方面面，这对于我们在农业税取消之后，如何进一步化解老债、抑制新债不无启发意义。 　　 　　在2000年村级债务化解前，A镇村级总债务为2800万元，村均负债为90万元；到2004年底，仍有24个行政村有村级负债，总负债金额为1789万元，村均负债为57万元，目前负债率为77％。对A镇有不良债务的24个行政村作简单分组统计(见附件1)，绘制频率直方图如图1所示。在A镇有不良负债的24个行政村中，债务数超过100万元的行政村有6个，其中最多者达262万元，大部分村的负债在80万元以下，平均负债为57万元。 　　 　　(一)债务结构分析 　　对债务的结构分析，可以从负债用途和资金来源两个角度进行分析。 　　笔者以A镇负债不为零的24个行政村为样本，计算得到各村各种用途的负债占总负债的比重各村平均值如表1所示。对于债务超过100万的6个行政村，统计得到各种用途的负债占总负债的平均比重如表2所示。 　　 　　从表1、表2中可以看出：税费尾欠、公益性负债、生产性负债成为村级债务的主要原因；税费尾欠是形成村级债务的首要原因，其次为公益性负债(主要是教育达标建设)和生产性负债(主要是兴办企业)。对于债务负担沉重的行政村，公益性负债和生产性负债超过总债务的一半。 　　统计各村债务资金来源(见附件2)，对样本进行简单计算即可得到各村负债资金来源占总负债的平均百分比如表3所示。对于债务超过100万元的6个行政村，统计得到各种来源的负债占总负债的平均比重如表4所示。 　　 　　从表3、4中可以看出，个人借款(包括本金和利息)构成了村级债务的绝大部分资金来源，对于债务沉重的村尤其如此。银行信用社借款也构成了村级债务的重要资金来源。在个人借款中，有25％的份额是利息组成部分。 　　以上所分析的是截至2004年底时的村级不良