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公共投资项目决策公众参和研究 　　[摘 要]公共投资项目是我国经济社会可持续发展的重要物质基础。为了推进公共投资项目决策的透明化、科学化、民主化进程，必须加强和完善我国公共投资项目决策公众参与机制。文章通过公共投资项目决策公众参与的一般理论分析，对公共投资项目决策公众参与的进行了辩证思考；分析了我国公共投资项目决策公众参与的特点及主要存在问题；提出加强我国公共投资项目决策公众参与的对策建议，以希对理论界和实务界有所帮助。 　　[关键词]公共投资项目；决策；公众参与；对策建议 　　[作者简介]杨飞虎，江西财经大学经济学院副教授，硕士生导师，经济学博士，江西 南昌 330013 　　[中图分类号]DO　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4434(2010)02-0093-07 　　 　　一、前 言 　　 　　公共投资项目，也称为公共工程或政府投资项目，是指包括国家出资、融资以及使用国际组织和外国政府资金，主要投向关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目和公用事业项目。公共投资项目是维护我国社会生产和生活的基础；是支撑城乡健康运行的命脉，对经济社会的可持续发展、促进和谐社会的构建起着重要作用。特别是在当前国际金融危机大背景下，国家推出的4万亿经济刺激计划中绝大多数通过公共投资项目实现，在目前以扩大内需为主的政策下，公共投资项目发挥了举足轻重的作用。 　　随着我国各项政治、经济体制改革不断深化以及城市化的迅猛发展，对公共投资项目提出了更高的要求。如何有效地进行项目决策管理，争取每一个公共投资项目都能以尽可能小的成本获得尽可能大的效益，如何在项目决策管理活动中实现从过程到结果的社会公平等问题值得认真探索。但是，在我国公共投资建设项目领域，长期存在项目决策失误率居高不下、形象工程泛滥、“豆腐渣”工程频频曝光、官员贪污腐败等现象，形势不容乐观。这些现象主要归因于项目决策管理上的问题，也归因于项目决策机制中公众参与不完善。 　　长期以来，我国公共投资项目决策权垄断在一些政治精英手中；在项目决策中公众参与常常流于形式，专家咨询往往受行政官员左右，公共投资项目偏好显示机制下情上达的渠道不多。决策者很难全面、正确了解社会公众的个人偏好并以之转换成项目决策依据，而多数情况下用自己的效用函数和部分公民的效用函数去代替大多数社会公民的效用函数，甚至用个人偏好去歪曲社会公民需求。另外在项目决策中，强势利益集团影响公共投资项，目决策的力量显著，弱势群体组成的利益集团组织松散，缺乏对项目决策过程施加压力的手段和途径，在政府公共投资项目决策过程中的作用微乎其微，决策者听不到弱势群体的声音，感受不到弱势群体的压力。这导致公共投资项目中大量以权谋私、以权谋利等非理性甚至是非法的行为出现。另外，我国任命制的行政人事制度从根本上决定了地方政府决策主要是对上级政府负责，而地方官员决策主要以政绩效应为导向，官员对政绩的追求常常远远大于对项目综合效益的关注。为实现足够政绩而做的投资决策经常包含较多的非理性成分。难以保证决策的科学性，极大增加了项目决策风险。例如，许多“政绩工程”、“形象工程”往往是在投资不落实或存在缺口情况下，一些政府部门或领导为了追求“政绩”而依靠行政权力强行上马的项目。由此导致政府拖欠工程款现象大量发生，这不仅损害了公众利益，而且造成了政府失信于民，违背了公共投资项目为民谋利的初衷。 　　由此可见，完善我国公共投资项目决策公众参与机制已迫在眉睫，这是公共投资项目决策民主化、科学化的必然要求。如何设计一套完善的公众参与公共投资项目决策的制度化程序和规范应成为我国今后保证人民当家作主、展示我国政治民主化进程的重要内容。这一套程序和规范也是一个真正民有、民治、民享政府应有的制度安排。 　　 　　二、公共投资项目决策公众参与的一般理论分析 　　 　　(一)参与主体选择理论 　　参与主体的选择亦“谁来参与”，这是公共投资项目决策前需要解决的首要问题。本文引用英国前海外发展署(Overseas Development Administra，tion，ODA)提出的“权益关系分析(Stakeholder a，nalysis)”来说明公共投资项目决策参与主体的选择问题。“权益关系人(Stakeholders)”是指对于一个规划中或实施中的计划有兴趣和利益诉求的个人、团体或机构。“重要权益关系(key Stakeholde，rS)”则是对该计划书执行的成败具有影响力或是重要性的权益关系人。“权益关系人分析”在于从若干“权益关系人”中辨识出“重要权益关系人”，评估他们的兴趣和利益诉求、以及评估这些利益诉求对于公共政策决策成败具有的正面或负面影响，从而有针对性的选择公民参与的主体。“权益关系人分析”采用“重要性”和“影响力”来作为选择公民