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公共财务受托责任、绩效评价与政府财务报告改革 　　摘要：公共财务受托责任的归宿在于绩效评价，政府财务报告是绩效评价所需绩效信息的重要来源。这就要求以绩效评价为导向，从目标、主体、基础、报表体系和报表内容等方面推进政府财务报告改革，使政府财务报告能够提供可靠、相关的绩效信息，来合理评价政府的公共财务受托责任。 　　关键词：公共财务受托责任；绩效评价；政府财务报告 　　中图分类号：F234．4　文献标识码：A　文章编号：1003-7217(2008)05-0084-04 　　 　　国际会计师联合会公共部门委员会在其公布的《中央政府财务报告》中指出：“政府财务报告的最高目标应是有助于利益相关者评价政府公共部门的受托责任并做出相应决策”。美国政府会计准则委员会在其第1号概念公告“财务报告的目标”中也指出：“受托责任是所有政府财务报告的基础”，“在一个民主社会中，财务报告在政府实现其对公众负责的职能中起着重要的作用”。另外，李建发在《政府会计论》中同样认为：“政府财务报告是政府会计的‘产成品’，是反映和报告政府绩效及受托责任完成情况的载体，也是立法机关、社会公众审核并批准解除其受托责任的依据”。这些说法都说明了受托责任、绩效评价和政府财务报告三者之间存在着一定的联系。但由于中国现行的预算会计报告还不能如实地反映和报告政府绩效及公共财务受托责任的完成情况，使得这三者的联系并没有引起人们足够的重视。为此，本文在理顺公共财务受托责任、绩效评价和政府财务报告三者关系的基础上，提出了以绩效评价为导向改进中国政府财务报告的基本设想。 　　 　　一、公共财务受托责任的归宿：绩效评价 　　 　　公共财务受托责任(public financial account-ability)主要指经营管理公共财产的机构或人员(具体包括中央和地方政府机构、盈利和非营利性的国有公营企事业单位及其管理人员)有责任汇报对这些财产的经管情况，并负有财务管理和计划项目方面的责任。它的产生主要源于民主社会制度的建立，源于民主社会里公共权力的让渡而形成的委托代理关系。即在民主社会里，政府要行使公共权力、提供公共产品和服务需要耗费一定的资源，必须以一定的形式和程序为其行使公共权力提供资源保障，于是政府以公共预算的方式，通过征税等渠道从社会公众那里取得公共资源来提供保障，并由此形成政府对公共资源的使用和管理的受托责任。 　　公共财务受托责任是存在于公共领域特殊形式的受托责任，它不同于企业财务受托责任。企业财务受托责任的产生源于所有权与经营权的分离所形成的委托代理关系，并且企业以盈利为目标，所以委托人(股东)可以从企业披露的财务报告中获取投资回报率等财务指标来评价代理人(经理层)的业绩，从而解除代理人的财务受托责任。而公共财务受托责任的产生源于社会公众部分“财产权”的让渡而形成的委托代理关系。这种委托代理关系一般具有两个基本特征：一是委托代理链条长、具有多层次性；二是长期契约。因此。与企业相比，它更加复杂。也更容易产生各种各样的代理问题。 　　公共财务受托责任的这些特征决定了其解除的复杂性，而绩效评价体系的建立能有效解决这一难题。因为从受托责任的含义来看，它的本质其实就是一种结果导向的责任管理。而关于责任，Romzek和Dubnick在《国际公共政策与行政百科全书》中这样定义：责任是一种关系，在这种关系中，个人或单位在被授权的行动中，有义务向授权者回答有关授权行动绩效的问题。英国的富尔顿报告也认为，责任管理就是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”；它的实现依赖于“在政府部门内部确认或建立责任单位――这些单位的产出能够被尽可能客观地加以考核，同时，这些单位中的个人则可以以个人的名义对自己的绩效负责”。可见，责任管理的归宿在于代理人对绩效负责，受托责任的归宿在于绩效管理。而具体到公共财务受托责任，它的归宿就在于政府公共部门绩效信息的全面披露与评价。一方面，政府公共部门(代理人)可以通过向选民(委托人)披露绩效信息，公开解释、说明其使用权力和资源的方式和效果；另一方面，选民(委托人)可以通过分析与评价政府公共部门绩效信息，对政府公共部门公共财务受托责任的履行情况进行考核，当政府公共部门绩效符合选民的预期或既定标准时，政府公共部门就可以解除其承担的公共财务受托责任。 　　 　　二、政府财务报告：绩效评价的重要信息来源 　　 　　公共财务受托责任的归宿在于绩效评价。而绩效评价又涉及到政府公共部门绩效目标的确定、绩效指标的设计以及绩效报告(包括绩效信息的披露)等一系列的工作。这些管理性工作必须建立在客观的基础上才能实现，这个客观基础就在于有一个良好的绩效信息提供系统。而政府财务报告作为一种货币化的经济信息系统，在提供这些绩效信息方面具有天生优势。主要表现