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中国产业政策转型取向和体系构建 　　摘 要：伴随着中国经济发展进入新常态，传统产业政策陷入困境，产业政策转型是必然逻辑。理论界围绕产业政策与竞争政策、选择性政策与功能性政策、要素主导与创新主导等关系进行探讨并基本形成了一致认识。发达国家的实践经验也为我国产业政策转型提供了很好的借鉴。新型产业政策体系要体现产业政策与创新政策相结合、供给侧产业政策与需求侧产业政策相结合、全国性产业政策与区域性产业政策结合，并以完善法律法规、挖掘人才红利、建设创新网络、优化运行机制作为切入点实现由传统产业政策向新型产业政策的过渡。 　　关键词：产业政策；国际借鉴；转型取向；体系构建 　　中图分类号：F121.3 文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2018）02-0039-07 　　产业政策是政府实施的旨在影响产业资源分配的相关政策。虽然对于产业政策的争论从未停止，但即使人们不喜欢它的理念，每个国家也都在用它。中国经济进入新常态，以深化供给侧结构性改革为背景的中国产业结构调整进入关键时期，产业政策的取向也成为各界关注的焦点。随着世界经济的转型、我国市场经济体制的初步建立、经济发展逐步实现从效仿到领跑的转变，产业的发展目标与发展环境都发生了根本的变化，传统的产业政策已不再适应我国经济的发展，产业政策到了适时调整的最佳时期。把握我国产业政策转型的基本逻辑与取向对于制定新型产业政策，化解产能过剩、创新不足、要素短缺等问题具有十分重要的意义。 　　一、传统产业政策的特点与困境 　　1.传统产业政策的特点 　　产业政策的概念产生于20世纪70年代的日本，但产业政策的思想拥有更为悠久的历史，至少可以追溯到1791年美国财政部长汉密尔顿向国会提交的《关于制造业报告》。报告中明确提出政府要采取各种措施保护和扶持本国制造业的发展，这和同一时期亚当?斯密的自由市场经济理论相左。无论是市场失灵论、推动理论、幼稚产业保护论还是赶超理论、后发优势论，其所阐述的产业政策的初衷都是在市场不能发挥作用的领域通过干预要素价格来引导?Y源配置，从这个角度讲，产业政策本身就带有较强的干预性和歧视性。 　　中国自改革开放以来，根据基本国情，制定和实施了行之有效的产业政策。在有力的产业政策推动下，中国经济发展取得巨大成就，摆脱了短缺经济的束缚，充分体现了后发优势，一跃成为全球第一制造大国和第一货物贸易大国。在市场机制尚不完善、产业极端落后的情况下，政府的特别扶持促进了中国产业迅速发展。中国传统的产业政策具备以下主要特征： 　　第一，产业政策具有较强的选择性，突出纵向控制。传统的产业政策是一种典型的挑选赢家式的产业政策，这种具有较强干预特征的非均衡发展策略的成功主要基于两点：一是认为在技术环境不那么复杂的时候，国家官僚精英对信息的掌握优于分散的个体，具备信息优势；二是在市场不完善的情况下，政府有能力迅速将资源集中于特定行业和部门，减少试错成本，降低企业经营成本和风险。但这种产业政策带有较强的随机性和选择风险。 　　第二，产业政策作用的主要工具是目录指导、项目审批及一些货币性政策，如市场准入、税收优惠、低息贷款、财政补贴、生产要素价格控制等，手段简单但力度大，使我国幼稚产业在激烈的竞争环境下得到有效保护。 　　第三，产业政策作用的主要目标是规模与速度，通过对特定产业、企业、产品或者技术的扶持，资源大量配置到生产环节。这个时候，市场还不完善，大量资源还在体制内部流转，要素驱动和投资驱动成果显著。 　　第四，产业政策作用的技术特点主要是模仿赶超。在我国产业发展初期，技术上具有较为清晰的追赶模仿路径，通过大规模引进发达国家现成的技术，迅速实现效率提升，对于我国经济的快速发展非常关键。 　　2.传统产业政策的困境 　　进入21世纪，世界多极化、经济全球化深入发展，国际竞争不断加剧，新技术、新产业不断涌现，我国经济面临的各种累积性矛盾开始凸显，传统产业政策陷入困境。 　　第一，追赶模仿效果下降。一方面，技术环境日新月异，技术发展的不确定性日益增强，政府已无法准确把握产业的发展规律；另一方面，我国在许多领域已跨越赶超阶段，在国际上处于领先位置，已无前车之鉴，政策选择比较困难。 　　第二，挑选赢家式的选择性政策扭曲企业竞争行为，突出的委托代理问题降低了企业的预算约束和风险意识。企业家忙于争取补贴或政府政策支持而失去创新的源动力，加剧了寻租和腐败，大部分企业研发及转化能力不强。 　　第三，经济全球化使得贸易保护更加艰难，传统模仿式的产业政策将我国产业集中在全球产业链中比较低端的位置，大而不强、产品附加值低的现状使我国产业发展面临巨大挑战。科斯曾经指出，中国的市场经济存在两大缺陷，一是中国经济总量很大，但生产力水平只能排在中下游；二是中国企业严重依赖订单生产，