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中国环境法治三十年回顾和反思 　　编者按： 　　自1979年9月13日中国首部环保法律颁布实施至今，全国人大及其常委会颁布实施了近30部环境与资源保护以及合理利用能源方面的法律，初步形成了有中国特色的社会主义环境保护法律体系；国家环保机构也从最初的环保领导小组逐步发展为环保局、环保总局直至壮大为今天的环境保护部；人民法院的环保法庭也在探索中建设。为纪念中国环境法治三十年，本栏目组织了五篇论文，前四篇为汪劲教授主持，这四篇文章对三十年中国环境法治各个领域的发展状况及其存在的问题作了全面分析和评述。四篇文章既单独成立，又相互照应各有侧重：第一篇为总体回顾和评价，从体制和机制――执政因素的视角分析环保法律实施问题的影响性因素；第二篇着重于立法因素的研究和分析；第三篇着重于行政执法的研究分析；第四篇着重于司法视角的研究和分析。第五篇文章为常纪文教授所撰，该文对三十年来中国环境法治发展的历程、热点、特点和实效进行了考察。 　　摘要：中国30年的环境法治既有成功的经验，也有失败的教训。公权力运作过程中的体制和机制因素是影响和制约环境立法、行政与司法的关键因素。提高执政能力和改变执政方式是推进环境法治建设的主要途径。 　　关键词：环境法治；成就；问题 　　中图分类号：D922.602 　　文献标识码：A 　　文章编号：1671-0169(2009)05-0003-07 　　 　　若从1979年颁布实施首部《环境保护法(试行)》开始计算，中国环境法治建设已经历了30年，陆续颁布实施了近30部环境、资源、能源与清洁生产、循环经济促进方面的法律，对控制环境污染和生态破坏、合理开发利用资源与能源起到了积极作用。伴随社会主义法治建设的发展，中国立法、行政和司法能力不断提高，在促进经济、社会可持续发展的同时，也保障了法律在环保各个领域的实施。然而，快速增长的经济以及工业化、城市化进程给生活环境和生态环境造成了严重的破坏，也给环保法律的实施带来了巨大的压力。 　　本文拟在总结中国环境法治30年成就和经验的基础上，对环境法治建设进程中存在的问题及其改革策略作一综合分析。 　　 　　一、环境法治成就：基于历史时期的分析 　　 　　(一)“五五”计划时期：环境法治的勃兴 　　中国环保事业是伴随外交事业的起步而偶然创立的。自1971年恢复了联合国的合法席位后，中国政府于1972年6月首次派团出席了联合国人类环境会议。参会期间，中国与会者在了解世界环境污染严重性的同时，也发现中国环境问题已相当严重，自然生态的破坏情况远比西方国家恶劣。 　　这次会议促成了中国政府对环境问题予以关注。1972年6月国务院成立官厅水库水源保护领导小组，启动了国家第一个水污染治理项目。1973年8月国务院召开第一次全国环保会议，首次将环保提到国家管理的议事日程。会议还通过了中国首部环保规范性文件《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，确立了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的32字环保方针。 　　1978年3月，新修改的《宪法》第11条对环保做出专门规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其它公害”。同年11月，邓小平同志指出“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如……森林法、草原法、环境保护法。”12月底，中共中央转发了国务院《环境保护工作汇报要点》，就立法保护环境做出明示。 　　1979年9月13日，标志着中国的环境法体系开始建立的中国首部环保法律《环境保护法(试行)》在五届全国人大常委会原则通过并实施。该法明确了中国环保的基本方针、任务和政策，规定了环保的对象、任务和方针，确立了“预防为主、防治结合、综合治理”等基本原则以及环评、“三同时”和排污收费等基本制度。此外，该法还就政府和企业环保机构的建立也作出了规定。 　　在中国社会主义法制建设刚刚恢复、国家法律的数量尚不足10部的情况下，《环境保护法(试行)》的颁行在当时特别引人瞩目。该法施行后，从中央到地方再到国有企事业单位纷纷建立环保机构，在1981年12月国务院《政府工作报告》中也首次提出“防治污染和保护生态平衡”。 　　环保工作的推行除了法律政策指导外，还需有严厉的执行措施、充足的资金保障与各级领导者较强的环境意识。然而，改革开放初期这些准备并不充分，实践中环保与经济的对立相当严重，许多环境标准及其制度措施没有得到执行。 　　 　　(二)“六五”至“七五”计划时期：环境法治的成长 　　“六五”至“七五”时期是中国环保法治建设的起步阶段，污染防治立法得以完善，环保执法能力也不断增强。 　　1981年2月，国务院发布了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，意图在经济的宏观调控领域纳入环保。同年