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刍论相劝集中行政许可权机制创新和立法完善 　　摘要：相对集中行政许可权制度方便了行政许可申请人，对政府职能转变和机构改革也将起到重要促进作用，然其在实践运行中亦存在诸多问题亟待解决。深化该制度的出路在于创新其实践机制，即从建立科学的行政许可权决策管理机制、合理的运行机制和有效的许可项目监督处罚机制方面加以解决，同时应完善机制创新立法加以实现。 　　 关键词：相对集中行政许可权；机制创新；立法完善 　　《行政许可法》第25条、26条确立了相对集中行政许可权制度，其实践模式可归纳为两种类型、四种形式，即“某一机关集中行使其它有关机关行政许可权”和“统一受理”、“统一办理”、“联合、集中办理”行政许可。这一制度确立以来，理论和实务界对其立法宗旨、基本内涵、模式选择等始终存在争议。特别是依据该制度在各地兴办的“政务服务中心”(以下简称政务中心)在具体实践中发现不少问题，使得各界对其评价更是观点各异、褒贬不一。一种观点认为，第25条规定的“一个行政机关来集中行使其他有关的行政机关的行政许可权”，实际上剥夺了原机关的行政许可权力，实践上根本无法推行，该条文属于“立法败笔”应予废止。同时，第26条在实践中也存在协调困难、实效不佳情形，应予修改。另一种观点认为，该制度作为行政许可实施方式的变革，有利于减少多头重复审批，方便许可事物的及时办结，改善行政机关及人员公共服务意识和管理能力，促进政府职能改进和机构变革。因此，该制度不应任意废弃或修改，而对实践中存在的问题，应通过机制创新来解决。笔者亦持此种观点。 　　2009年4月，成都市武侯区政府建立专司行政审批职能的“武侯区行政审批局”(下设政务中心作为其办事场所)，这是国内第一家完全依据第25条成立的行政审批机构。目前，该区已将22个政府部门的行政审批项目整体划转至该局，占到区级行政审批份额的90％。该局成立以来，运行良好，行政审批办结率提高了106％，达到了部门职能有效整合，权力运行更加透明，人员整合成本降低，审管分离、监管服务更加充分的目的。有专家称：这体现了建立“大部门体制”和决策权、执行权、监督权相分离的改革思路，为我国行政审批体制改革提供了活生生的“案例”，是政府职能改革的破冰之举。…武侯区的做法验证了《行政许可法》第25条实践的可行性。但应当看到，相对集中行政许可权制度实践的深化依然遭遇不小的障碍，即使像武侯区也存在着体制对接不顺、运行机制不完善、集中审批合法性有待解决等问题。因此，分析这一制度实践中存在的问题及成因，寻找解决问题视域下的新思路为当务之急。 　　 　　一、政务中心视域下制度运行中的问题 　　 　　日本“行政过程论”理论代表人物大桥洋一认为“行政学的研究成果可以为行政法学提供重要的实证性分析素材，丰富行政法学的理论构成。将行政实务中行之有效的行政手法纳入立法，或者制定执行程度高的法律，实现立法与行政的良性互动，对于这些问题的研究亦是行政法学的重要任务，对行政过程的实证分析必须与立法学保持紧密之关联与协作”。“相对集中行政许可权制度同样要在行政管理实践过程中去检验，通过探索机制创新来解决现实问题。目前各地政务中心对“统一受理”、“统一办理”、“联合、集中办理”等行政许可办理方式改革多有实践，“相关行政许可权集中于某一机关办理”在武侯区审批局成立之前，也有过初步尝试。根据笔者总结，目前“政务中心’’普遍存在的问题有： 　　一是制度缺失。主要表现是：缺乏行政许可项目是否应纳入政务中心集中审批的科学制度，未建立起有效的行政审批项目评价退出机制，没有集中审批项目流程再造的统一标准，没有建立纳入与未纳入政务中心的审批项目通行的受理制度，各部门在政务中心集中审批项目的业务协调制度不健全，政务中心各部门集中审批权力运行与监管没有可操作的制度等。二是运行不畅。各地的政务中心基本上都不是一级独立的职能部门，没有独立的人、财、物管理权和集中行政审批权。实践中，政务中心既无权独立审批也不能对各部门审批业务进行有效协调，加之各部门对外窗口很多仅有受理权而无决定权，“只收件不办理”、“只挂号不看病”现象突出，许可申请人的申请材料仍要交回原单位逐级上报审批，导致行政审批链条未能有效缩短，多头审理、体外循环、暗箱操作等问题依然无法解决。对于许可申请人来说，许可申请资料繁琐重复，办理时限未能压缩，集中实施行政审批方便、快捷、透明目的未能体现。三是衔接不力。政府部门审批项目纳入政务中心实施后，内部处室发生“人随事走”“人员分流”情况，行政审批项目实施与对其日常监管权力、机构、人员分散，职责分离，责任不清，政府部门对被许可人的监督处罚力度亦被削弱，被许可人滥用许可权力现象增多，影响到相对集中行政许可权制度的整体效果。 　　笔者认为，产生以上问题的原因有以下三方面：一是各地政府没有设立统