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我国地方政府失信形成机理和惩罚机制研究 　　[摘要]地方政府失信已成为建设社会信用体系的一个最大障碍。通过对失信形成机理框架和耗散结构理论的分析发现：经济人自利是失信形成的意识诱因；行为主体的强势直接导致了失信形成；公共信息不对称是造成失信的信息鸿沟；信用文化缺失促使行政价值的偏离；监督机制不足导致行政权力的泛滥。当政府系统总熵达到某阈值时，系统会向低级平衡系统转移，使地方政府走向最终平衡状态，形成地方政府的失信。在此基础上，可从管理协同的视角构建以信息公开、失信测评、责任追究、危害补救、守信激励、申诉复核六大子系统为主的地方政府失信惩罚机制。 　　[关键词]地方政府；失信形成机理；惩罚机制 　　 　　改革开放三十年来，随着市场经济体制改革的逐步完善，政治体制改革也在逐步推进，政府的行政模式由统治行政、管理行政逐步向服务行政转变，对责任、诚信、服务等政府的核心价值也有了深入的思考。不可否认的是，在这场改革浪潮中，一些地方政府的行政模式和权力本位意识没有得到彻底根除，加之有些地方政府不重视诚信，导致失信行为悄然滋生。《小康》杂志2007年作了一项关于“政府信任程度”的调查，结果显示，绝大多数受访者表示很信任中央政府，但逾70％的受访者表示不信任地方政府，认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象。同时，政府官员以80.3％的绝对多数被网民选为信用最差的群体，这大大影响了政府形象。政府信用的调查结果反映出民众对地方政府的信任远远不及对中央政府的信任，不少人对中央政府有好的国策而地方政府缺乏好的执行而深感不满。 　　由于地方政府具有相对独立性，也就意味着地方政府不可避免地具有自身利益，需要同周围的其他“经济人”发生关系。在社会资源的群体性分配过程中，政府往往凭借自身权力占据主导地位，限制、拒绝了市场自身的规则，这不仅破坏了市场自身的信用，也会使政府走向失信之路。权力体制的弊端和市场主体的理性选择使得有些政府部门、政府官员把政府公共信用当成个人利益交换的筹码，随心所欲地变更行政行为；而市场中的信用信息不对称也使得惩罚机制难以发挥作用，由此导致大量政府失信现象的发生。可见，地方政府信用缺失已成为社会信用体系中的最大缺失。 　　 　　一、政府信用缺失及治理的相关研究述评 　　 　　西方学者对政府信用问题的研究相对比较成熟，且有着深厚的理论基础和多元的研究视角。其中社会学视角的研究主要集中在社会资本问题上，科尔曼(Coleman)、福山(Fukuyama)和普特南(Putnam)对此作出了巨大贡献，认为社会信用的缺失对社会和公民个人具有极大的危害性。经济学领域主要是依靠委托代理理论和交易成本理论的研究方法来解读政府信用，以阿罗(Arrow)和赫希(Hirsch)为主要代表。阿罗指出，信任是经济交换有效的润滑剂。政治学领域主要是以卢梭的社会契约论和孟德斯鸠的三权分立学说为代表，多从政府与公众的关系来分析政府的合法性，强调政府要对公众讲信用。公共行政学领域主要是从行政伦理与行政责任方面阐述政府体系的重塑问题，如斯塔(Starling)等人关于行政道德、行政责任的论述不是从制度层面，而是从价值和道德层面讨论政府信用体系的构筑问题。特别是二战后西方国家政府出现了诸如财政赤字、绩效低下、信任危机等一系列问题，由此引发了学者的关注和思考，学者们从政府行为的范围、政府绩效、公民参与、腐败问题等不同角度探求政府信用衰落的原因。 　　我国学者关于政府信用的研究是随着社会主义市场经济体制的逐步确立而兴起的，是由社会信用、企业信用研究逐步转移到政府信用研究的。张成福、孟庆存充分借鉴国外相关理论与实践经验，总结了西方国家在政府信用的治理与重建方面的基本经验，这对于从我国行政环境的视野下探寻我国地方政府信用缺失的原因起到了推进作用。总的来说，国内研究关于政府信用缺失的原因分析主要集中于经济、制度、文化、系统几个层面，认为政府信用缺失主要表现在国家政策、政府职能、公共权力的滥用等几个方面，并提出了加强地方政府信用建设的建议及对策。 　　 　　国内外关于政府信用问题的研究已经有了长足的发展，也为本研究的开展奠定了坚实的基础。定不够具体、可操作性不强等，导致监督乏力，流于形式；司法监督还存在不少问题，影响了其监督制约功能的发挥；行政机关内部的监督存在监督机构重叠、分工不明、职责不清以及监督效力与效果不理想等问题；而诸如人民群众监督、社会团体监督、新闻舆论监督等形式的社会监督也缺乏相应的制度性保障，监督主体的监督意识及监督的积极性与主动性有待提高。也正是政府的失信没有受到惩罚或者说惩罚力度太弱，加剧了权力的泛滥，使政府信用受到公民的质疑。 　　4　公共信息不对称。信息不对称现象源于市场经济环境中利益和制度选择的结果，最终导致资源配置