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反垄断法执法机构和司法机构对接问题初探 　　摘要：反垄断法执法机构和司法机构对接问题既是宪政问题，也是经济法实施的重大理论和实践问题。美国联邦反垄断法的实施，实行联邦和州两级政府执法与联邦法院一级司法对接的体制。中国将反垄断执法权作为中央事权，按照中国现行行政诉讼管辖的规定，反垄断行政诉讼的司法管辖权却是在地方法院，明显存在不对接的问题。我国应当借鉴美国的做法，建立中央法院系统，时属于中央事权的执法活动，纳入中央法院系统司法。以促进法制的统一和司法公正，实现社会正义，提高执法效果和效率。 　　关键词：反垄断法；政府执法；法院司法；权力制衡 　　中图分类号；D912.29　文献标识码：A　文章编号：1003－1502(2009)02－0094－07 　　 　　关于反垄断执法和司法机构的设置，我国学者的研究大多是集中在前者，并主要从横向结构进行研究，即讨论是在现有机构(国家商务部、国家工商总局、国家发展和改革委员会)中指定反垄断执法机构，还是应当单独创设专门的执法机构?如果是统一到一个部门，究竟应当统一到哪个部门等问题上，很少有人对反垄断法执法机构和司法机构对接问题进行研究，对反垄断司法机构设置研究的就更少。笔者认为，反垄断法执法机构和司法机构对接问题直接关系到法制的统一和司法公正，关系到社会正义、提高执法效果和效率的问题，有必要专门进行研究。 　　 　　一、现行规定及其反思 　　 　　反垄断执法是一项专业性很强的工作，为便于严格统一执法，同时考虑到建立、健全全国统一、开放、竞争、有序的市场体系的需要，我国反垄断法将反垄断执法作为中央事权，只有国务院规定的承担反垄断执法职责的部门依据反垄断法享有反垄断执法的权限。我国《反垄断法》第10条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定，负责反垄断执法工作。”目前我国商务部、国家工商管理总局、国家发展和改革委员会分别有反垄断的执法权。这说明我国反垄断执法机构不是按照现有的五级政府(即中央，省、自治区、直辖市，省级市，区县和乡镇)的政府层级设置。同时，考虑到所有的垄断案件都由国务院反垄断执法机构亲自处理负担太重，因此，反垄断法第10条规定：“国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。” 　　中国实行一级多层次的立法体制，立法权高度集中于中央，而执法体制则是多级政府执法，以基层(区县政府)为主。我国的执法管辖基本是按行政隶属关系和属地原则进行划分的。《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”中央政府的主管部门仅负责指导、监督、协调执法工作，地方政府实际执法并承担法律责任，即实行属地原则的执法体制。我国《宪法》第110条规定：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。按照中国目前中央政府与地方政府的关系，地方政府作为中央政府的“代理人”，执行中央政府的法律被认为是天经地义。但是反垄断法的实施成为了一个鲜明的例外：即由中央政府立法，由中央政府职能机构进行行政执法。 　　由国务院执法机构行政执法自然引申出的第一个问题是：由哪一级人民法院对原告向国家执法机构提起行政诉讼的案件进行司法?因为中国没有中央法院系统，因此，根据我国行政诉讼法属地管辖的规定，过去一直是北京市高中级法院承担着国务院部委涉诉行政案件的审理工作。也就是说，类似的问题，以往的做法是由北京市中级法院为一审法院，北京市高级法院为二审法院。但是，由地方法院审理中央政府为被告案件的依据何在，似乎没有学者提出过这样的质疑。中国是一个中央集权模型(非地方分权模型)的单一制国家，是一个统一完整的政治实体，地方政府隶属中央，因此，事实上，地方政府成为中央政府在地方的代理机构，或者是中央政府的派出机构，中央政府的事情就是地方政府的事情，地方政府的事情也是中央政府的事情。但是，我国宪法并没有规定，地方各级法院对上一级法院负责并报告工作。全国地方各级法院都服从最高人民法院。 　　笔者对此的质疑在于：北京市高中级法院审理国务院部委涉诉行政案件，需要对谁负责?众所周知，中国根据自己的国情实行一院制的政治制度。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，行使国家权力。我国宪法第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这句话下面这样说可能更准确：各级行政机关、审判机关、检察机关都是由同级人民代表大会产生，对同级人民代表大会负责，受同级人民代表大会监督。 　　北京市高中级法院应当是北京市人民代表大