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单独二孩政策实施背景和完善措施初探 　　一、“单独”二孩政策实施背景 　　1980年9月，中共中央发表《公开信》，从此“计划生育”正式成为我国的一项基本国策在全国范围内严格实施。1984年我国开始进行生育政策调整，对“一孩”政策逐步进行调整，形成多样化的生育政策格局。这一政策格局的主要特点是城乡二元性，即形成了占全国人口 35.4%的城镇地区和部分农村实施的“一孩政策”，占全国人口 53.6% 的大部分农村地区实施以“一孩半”政策（ 即第一胎为女孩，可以生育第二个孩子）为主体的政策格局。 　　2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十二部分“推进社会事业改革创新”中提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策（简称“单独”[1]）。2014年，多数省份启动实施了“单独二孩”政策，如广东、福建、浙江、江西、安徽、江苏、湖南、河北、吉林等等。 　　社会背景。由于改革开放以前国民经济发展的长期停滞，人口的不断增长使中国处于马尔萨斯“均衡陷阱”状态，人口总量也一度被指责为束缚中国经济发展的羁绊[2]。自20世纪70年代末，计划生育政策的严格执行，实现了中国人口增长模式的迅速转变，伴随着生育水平的下降，由人口政策引发并在在传统生育文化、经济收入、家庭建构等多重因素下，人口方面的社会问题凸显，这些问题表现在以下几个方面： 　　（一）出生人口性别比失衡。出生人口性别比是指某一时期通常为一年）内出生的男婴总数与女婴总数的比值，是一个重要的衡量男女两性人口是否均衡的标志。中国的出生性别比从 　　1980年开始持续升高，2013年全国人口变动情况抽样调查样本数据显示，我国的男女总体性别比是105.22%，其中0至4岁男女性别比是117.3% ，20至24岁男女性别比是109.72，婴幼儿和适婚青年性别比总体偏高。 　　（二）生育率过低，人口老龄化速度加快。国际上规定，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的所占比例超过了10%和7%，则进入了人口老龄化。自1996年开始，我国65岁以上人口数一直呈现递增趋势。中国统计年鉴显示2013年我国65岁及以上人口数为13161万人，比重为9.7%老龄化使得社会抚养负担增大、赡养老人问题突出。 　　（三）计生家庭面临多种风险。计划生育政策使得家庭结构变化，家庭规模缩小，家庭功能削弱，导致计生家庭比普通家庭承担的风险更大。独生子女家庭本质就是风险家庭，面临着成长风险，成才风险，家庭养老风险，社会发展风险，国防风险等等 　　二、二孩政策完善探究 　　“单独”二孩政策实施以后，“单独二孩”政策的实施满足了青年个人对二孩的生育需求，性别结构、孩子数量不再作为中国计划生育政策和实际生育需求以及生育行为之间的主要矛盾。但政策的调整并没有使青年人的生育意愿显著提高，政策的实施也没有收到预期效果。 　　生育意愿和生育行为不仅受到计生政策的影响，而且受到其他社会制度和措施的影响，因此，要实现人口结构调整的目标，需要建立完善的与计生政策相互配套的制度、政策和措施。笔者认为政策完善还可以从以下方面着手： 　　（一）完善生育保险制度。生育保险是国家通过立法形式，为怀孕和分娩的妇女提供生育津贴，产假和医疗服务的一种社会保险制度，是影响生育成本的主要生育政策。目前我国的生育保险制度以维持生育家庭基本生活为根本目的，实际执行中对因生育而造成的家庭经济损失补偿较少，生育成本是影响生育意愿的主要因素之一。 　　（1）优化制度施行环境。生育保险是生育家庭的基本保障，我国社会保险法第五十四条规定：“用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受社会保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇，所需资金从生育保险基金中支付。”因此，笔者建议进一步扩大生育保险的覆盖范围，落实建立生育保险基金，同时加强立法与实施监督，推动制度落实。（2）改良生育津贴制度。生育津贴是生育保险制度的重要组成部分，在我国，生育津贴是指对生育女职工离开岗位期间的现金补偿，目的在于保障其基本生活需要。但正由于其根本在于保障基本生活，经济利益过小，一方面不一定能够补偿生育家庭的经济损失，尤其是因为生育妇女因停职导致另一方面由于对生育成本影响不大，难以影响生育意愿。在中国，生育津贴按照《社会保险法》规定，是用人单位上年度月平均工资为发放标准，这样的模式虽然灵活，但基于我国收入差距巨大，企业之间，甚至企业内部职工收入都有很大的不同，按工资发放的生育津贴谈不上额外收入，甚至连因生育造成的收入损失也弥补不了。因此，笔者认为各省根据自身情况提高生育津贴的额度，同时针对“单独二孩”发放特殊的奖励性津贴，一方面降低生育成本，另一方面通过奖励形式鼓