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非政府组织公共政策参和问题和对策研究 　　摘要：本文主要讨论了我国非政府组织的政策参与现状和存在的问题，并从改善非政府组织发展的法律环境，理清其与政府的关系，提高其运营素质和运营水平，拓宽其政策参与渠道四个方面提出了相应的对策。 　　关键词：公共政策；非政府组织；政策参与 　　对非政府组织的定义，不同的国家有不同的称谓或相关术语，如“第三部门”、“非营利组织”、“独立部门”、“慈善组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等[1]。它出现在国家和市场之间，在我国主要是伴随着政治民主化和市场经济体制不断完善而出现的一个衍生物，作为一个新的资源配置体制，它有效地弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足。 　　随着社会的发展，人类已经进入公共管理时代，在这一过程中人们逐步获悉“政府管理是公共管理的主角，但是社会公共事务管理，还需要若干配角。”[2]“西方七十年代的行政改革给人们的启迪之一是：随着社会进步，特别是科学技术的迅速发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多的功能以多种形式下放给社会中那些非政府组织、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品和服务，而且要承担对社会公共事务的管理。”[3]公共性和公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式，而“公共精神既包括平等也包括参与。”[4]因此，政府应该鼓励和引导包括非政府的公共组织在内的民间社会的积极参与。 　　一、我国非政府组织在公共政策过程中的参与方式 　　按照戴维?伊斯顿的概括，公共政策是对社会价值的权威性分配。即政府通过政策过程将各种价值分配给政治系统的成员，实现它和社会的联结。因此，作为多元社会力量一种载体的非政府组织，通过一定的渠道，以一定的方式，试图对政府决策和政策执行过程施加影响，进行参与，从而来维护公众的利益。非政府组织的公共政策参与是建立在非政府与政府伙伴关系的基础上，在政策议程的设定、政策内容的确立和选择政策执行和评估的所有过程中，非政府组织都能够积极地介入。根据这种设想，可以将非政府组织的公共政策参与方式大致归纳为以卜几个方面： 　　1、利益聚合与表达。在现代社会中，公民的利益诉求和愿望是公共政策制定的重要依据。但是，普通公民在特定政策问题上的意见往往是分散的、模糊的，有时甚至是情绪化的。对政府来说，在复杂的社会问题中采集公共政策所必须的充分、准确的信息并非易事。由于多数政策制定者了解的信息有限，而且许多信息在传递过程中被“改变”，而社会公众通过其组织“非政府组织”的参与可以改善此种情况。非政府组织由于其广泛的社会性基础能够有效的将个体公民的意见转化为明确的、一致的组织意见，从而形成明确的利益信息转达给政府，促使政府职能部门将相关问题尽快纳入政策议程。 　　2、参与政策执行。它具体体现为：政府从过多的直接干预中逐渐退出，将一部分公共权力让渡给非政府组织，帮助政府解决那些管不了、管不好、无力也不应该管的社会公共事务，做到“有所为，有所不为”，即使在该管的领域也应该让相关的非政府组织参与进来。这意味着政府并不总是公共政策的执行者，而是要将所谓“掌舵”和“划桨”分开。在实践中，以往公共政策由政府独家执行的局面被打破，形成了政府与第三部门共同作用、既相互合作又相互竞争的局面。在公共政策的整体执行层面上，原先的治理对象第三部门发展成为治理主体，而原来作为治理主体的政府则发生分化，或是保持治理主体地位，或是发展成为治理对象。 　　3、参与政策评估。在传统的政策评估体系中，公共政策评估活动多在政府内部进行，评估的主体和方式单一，往往缺乏透明性和公正性。而在现代公共政策科学刚刚兴起时，在对公共政策进行监测评估的组织当中，就不乏民间力量（如市场性公司和教育科研单位等）。但是，这些民间力量大多是与社会中的某一部分群体的利益关系紧密相连，与非政府组织有着显著的差异。只有在非政府组织兴起以后，在对公共政策的评估监测体系中，才可能真正有了站在政府之外、而又以社会公共利益为宗旨的政策监测与评估组织，例如环境保护组织、扶贫组织等等，政策评估会更加客观、全而、公正。一方面，非政府组织增强了组织的自我表达能力，参与决策活动的次数、频率渐增多，参与政策活动的效果也越来越明显；另一方面，政府在公共政策的制定过程中也越来越愿意倾听非政府组织的要求和呼声，越来越重视非政府组织的参与。 　　二、我国非政府组织在公共政策过程中的参与现状分析 　　1978年党的十一届三中全会以来，我国实行改革开放的政策，经济和政治领域的渐进改革开始有条不紊地推展开来。公民在政策制定过程中的参与状况也有了长足的发展，在这期间，我国的非政府组织也迎着改革开放的春风迅猛发展起来，非政府组织开展服务的项目和