银行业监管政策工具研究述评和展望.docVIP

银行业监管政策工具研究述评和展望 　　摘要：工具取向的银行业监管政策研究对于全球新监管体系的实施具有重要意义。已有文献数量相当有限，基本将之等同于宏观审慎监管政策工具研究，并且对政策工具的构成缺乏全面、统一的分类，对政策工具的选择、优化等问题研究不够。建议按工具的识别和分类、工具特性及其适用情境、工具选择与优化的思路进一步深化我国这一领域的研究，为银行业监管实践服务。 　　关键词：银行业监管；政策工具；宏观审慎；公共政策 　　一、 引言 　　全球金融危机之后，各国普遍加强了金融体系特别是银行业的监管，以《巴塞尔协议Ⅲ》和美国金融监管改革法案为代表的新监管政策体系的出台，标志着全球金融监管进入了新的时代，然而相关政策如何有效实施，各国政府尚无经验可循。政策工具作为研究公共政策实施的重要领域，随着20世纪80年代“新公共理论”和“政府再造”运动在西方各国的兴起，逐步成为政策科学研究的焦点之一，其理论成果也为诸多专门政策研究领域所运用。从金融政策看，以三大操作工具为代表的货币政策工具研究早已出现且数量颇丰，而金融监管政策领域工具取向的研究却非常少，仅散见于宏、微观审慎监管政策的一般论述当中。本文的目的就是期望通过对国内外银行业监管政策工具研究的梳理和归纳，综合分析先前研究待完善之处，并在借鉴政策学研究成果的基础上，提出深化我国银行业监管政策工具研究的建议，为完善政府监管“工具箱”服务。 　　二、 银行业监管政策工具概念及分类 　　1. 银行业监管政策工具概念。一般认为，政策工具是指公共政策制定主体特别是政府选择用来执行公共政策，达成政策目标，从而解决政策问题的途径和手段。但已有研究中，鲜有对监管政策工具的内涵和外延进行界定。因此，借鉴政策工具概念，本研究认为所谓银行业监管政策工具是指公共部门为执行监管政策，达成银行业监管目标而选择和运用的途径和手段。按照何种标准来划分这些途径和手段，直接决定了监管政策工具的种类、数量和性质，进而决定了监管政策工具的选择和运用。 　　2. 银行业监管政策工具类别。目前，国内外学者从不同的角度对银行业监管政策工具类别进行了划分。沈坤荣、李莉把世界范围内曾经和正在使用的银行监管工具归纳为三类，即法律工具（包括市场准入限制、存款利息率上限和资本要求）、制度工具（即存款保险）、政策工具（即监管控制）。在此基础上，根据James R. Barth等人有关正式监管权力的划分，还可将监管控制扩展为监管人员依据及时采取行动权、勒令重组权和宣布资不抵债权三项权力所采取一系列政策行动。OECD认为，识别合适的政策工具是政府为实现政策目标的关键任务，并将银行业监管的政策工具划分为监控（Surveillance），基于市场手段的道义劝说，管制，政府担保，再贷款，补贴，许可和特定项目，政府控股或接管等7种。全球金融危机以后，为加强银行业监管，开发新的监管工具，宏观审慎监管理论开始引人关注，这一阶段银行业监管政策工具的探讨基本局限于对宏观审慎监管政策工具的研究，宏观审慎监管政策工具和微观审慎监管政策工具的二分法，也就理所当然地成了银行业监管政策工具主流的分类形式。其中，巴曙松等人在阐述审慎性监管时提到，监管当局对银行的监管可以分为限制性监管和审慎性监管，按这一说法，银行业监管政策工具还可以分为限制性监管工具和审慎性监管工具两类。 　　三、 宏观审慎监管政策工具研究 　　1. 宏观审慎政策监管工具分类研究。FSB、BIS和IMF将宏观审慎监管政策工具分为旨在控制或降低金融体系顺周期性的时间维度的政策工具和旨在控制或降低某一时点金融机构关联性和共同风险敞口的跨行业维度的政策工具。李文泓、黄亭亭和巴曙松等人根据国际最新研究动态，将这种分类下的工具总结为逆周期资本调节、动态拨备、杠杆率调整、对系统重要性银行实施更审慎监管和完善金融基础设施等多种手段。耿楠则结合FSB的研究报告，将实践中常用的宏观审慎监管政策工具归纳为避免信用过度扩张和资产价格泡沫所形成的金融不稳定的工具、解决与杠杆率有关的系统性风险被放大问题的工具和减少金融系统结构脆弱性和限制在危机时期溢出效应的工具三种，该分类项下的宏观审慎监管政策工具还可以细分为10余种具体手段（见表1）。 　　Landau则认为，宏观审慎监管包括两个组成要素（component）即系统性和宏观经济环境，将这两个组成要素与两种选择机制即自动稳定器和监管当局的自由裁量（将在下文详述）进行结合，可以构成对宏观审慎监管政策工具的如下分类（见表2）。 　　2. 宏观审慎政策监管工具特性研究。田宁指出，资本充足率、动态拨备率、杠杆率、流动性比率四大宏观审慎政策监管工具本身具有较好地涵盖主要风险指标和操作、测量简便易行两方面优势，同时又具有可能引发商业银行流动性与盈利性之间的权衡问题、可