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论当代地方政府间横向合作和协调机制构建 　　摘要:地方政府在经济发展中扮演着特殊的角色。在新的历史时期,地方政府被赋予许多新的职能。单个地方政府无法有效履行这些新的职能,必须依靠相互间的合作。从经济、政治和法律三个维度出发,构建良好的横向合作与协调机制,加强资源整合,实现优势互补。这不仅具有重要的经济意义,而且具有突出的政治意义。 　　关键词:地方政府;横向关系;合作机制;协调机制 　　中图分类号： D625 文献标识码： A 文章编号： 　　 “当前地方政府是中央以下各级政权机关的总称，在我国它包括各级地方党组织和地方国家机关。地方政府作为具有一定权利义务的行政主体，在国家生活中有着中央政府不可替代的地位和作用。”[1] (P169)作为中国实行改革开放和发展市场经济的重要推动力量，地方政府发挥了不可或缺的作用。然而，经济和社会的发展，国际和国内竞争的加剧，对地方政府提出了新的严峻挑战，特别是要求地方政府加强横向合作与协调的呼声日益高涨。 　　所谓地方政府加强横向合作与协调，是指同级地方政府间及不同级不同地区的地方政府间的合作与协商，在双方相互补充的领域加强合作；对于涉及到双方共同利益的问题加强协商。“由于地方政府间不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导的关系，因此他们之间的关系比较自由。”[2] (P24)这就需要通过机制的建设，运用相应的规则来约束彼此的行为，从而达到互利互信。目前，政府间横向关系的研究成为行政学界研究的热点，但是理论的发展仍远滞后于实践的发展需要。本文拟从机制的视角，通过对地方政府在新的历史条件下所发挥的重要作用及其所面临的内外部环境的分析，从经济、政治和法律三个维度出发，探讨科学的地方政府间横向关系的建构。 　　一、加强地方政府间横向合作与协调机制建设的紧迫性分析 　　长期以来，地方政府在促进经济发展、维护社会稳定、满足人们社会需要方面做出了不懈的努力，尤其在提供公共产品和公共服务方面，取得了显著的成绩，提升了地方政府的公信力。进一步巩固和增强地方政府的公信力，已变得刻不容缓。这种局面的出现，主要受以下几方面因素的影响： 　　经济全球化 　　“全球范围经济全球化是社会生产力和科技发展的客观要素和必然结果，是大势所趋。各国各地区之间经济和贸易活动不断增加，知识和技术的迅速传播，有利于促进经济要素逐步实现内在的优化配置，提高经济效益。”[3]全球化使的各国间经济关系日益紧密，呈现出我中有你，你中有我的局面。然而，经济全球化是一把双刃剑，尤其对于地方政府来说，既带来良好的机遇，又带来重大的挑战。它使得地方政府在发展经济的过程中，不仅面临着来自地区间相互竞争，还面临着来自国外的竞争压力。长期以来，我国市场经济在发展过程中遭到地方保护主义有力阻击，使其刻上行政的烙印，破坏了游戏的规则，妨碍市场经济的健康发展。问题的解决，必须依靠政府间的相互合作，消除地方保护主义，优化政府间的资源配置，发展规模经济，提高地方政府化解全球化所带来风险的能力。 　　区域一体化力量的加强 　　地区经济发展到一定阶段后，必然提出经济一体化要求。经济一体化是指在分工与协作的基础上，从各种要素与资源优化配置和效益最大化为目标，实现互动互利、共同发展。随着改革开放的不断深化，社会主义市场经济的不断发展，重重壁垒的行政分割和计划经济体制受到有力冲击，区域内部联系不断得到恢复和加强，特别是随着浦东开发开放的不断扩大、三角洲和长江区域经济协作新格局逐步形成，一体化雏形日趋凸显。各种区域性经济合作组织如雨后春笋般迅猛发展。经济基础决定上层建筑，上层建筑随着经济基础的变更而发生改变，即与区域经济合作组织相对应，成立区域间行政协调机构。 　　地方政府在履行自身职责过程中遇到的梗阻 　　在建立社会主义市场经济体制过程中，地方政府充当着及其重要而特殊的角色，其中提供公共产品和公共服务是其主要职能。它既是政府存在合法性的根源，又是党的执政能力的重要体现。“地方政府在处理公共事务过程中，可以直接面对公众、贴近公众、了解公民的需求，可以提供较多样化的服务，对外部环境的变化反应比较迅速。”[4]随着经济的发展、公民知识水平的提高，公共事务日益繁杂，公众对公共产品的质量要求日益提高。地方政府受财政、技术、人才等因素的制约，在处理一些新问题时，往往束手无策，如污水治理、公共交通、打击违法犯罪等，导致跨地区性公共物品供给不足和公共事务治理失灵，加剧了政府与公众的矛盾，造成地方政府在公众心目中的地位下降。从更深层次上看，“这种局面的出现是因为各个地方政府追求自身利益最大化，进行地区大战和封锁，进而损害了地方政府之间的合作关系，从而出现公用地的灾难而导致一些跨地区性公共物品供给失灵。”[5]2002年7月初，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的