行政程序控权理论和价值思考.docVIP

行政程序控权理论和价值思考 　　【摘要】行政控权理论起源于两大法系的控权论和公共权力说,在超越传统控权论的现代法治控权机制下寻求并诞生了行政程序控权理论。行政程序概念的导入,确立了行政行为必须遵循的要素和原则,并起到了规范行政权力、保护相对人权利、提高行政效率的重要作用。但行政程序控权不是万能的,过度追求严格的程序规则,可能使得程序在控制行政权力的同时,也脱离了公平和正义的法律价值。因此,在追求“程序正义”的同时,必须要考虑程序诞生之初就确立的人本、自然和公正等本真的价值与意义。 　　【关键词】行政法治 程序控权 价值 　　【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)02(a)-0182-02 　　 　　“行政法是有关行政的法,而行政法的核心是控制行政权”――这是行政法学最核心的理念,而控制行政权又正是通过程序性控制机制来实现的。本文试图通过追溯行政控权理论的历史渊源,导入行政程序概念来探究程序控权的原则与价值,并通过分析行政控权的有效性和有限性,来进一步强调程序控权在追求程序正义的同时,不能忽略其本真的原则与价值。 　　 　　1 行政程序控权理论背景 　　1.1 行政控权理论的历史渊源 　　十七至十九世纪,重商主义资本家为消除封建割据,保护自己的商业贸易,与国王结成联盟以推行中央集权统治。随着资本原始积累在的不断增加,当资产阶级的力量发展到一定阶段,封建制度的束缚日益凸显,矛盾积聚最终爆发资产阶级革命,资产阶级夺取了政权,确立资本主义制度,以资产阶级利益、经济自由主义为代表的古典政治经济学取代了维护封建主阶级利益、以国家干预主义为宗旨的重商主义学说。面对封建复辟的危险,资产阶级宣布立法权是国家的最高权力,要求立法权和司法权对行政权实行严格的控制,从而限制、取消重商主义政策,防止行政权干预社会经济生活,为推行经济自由主义政策创造条件。于是,“控权论”在英国产生了。而法国经历了从重商主义到重农主义的阶段,而且这一过渡发生在资产阶级革命的前夜,其重农主义是以“自然秩序”理论为基础的,认为国家的行政职能在于保护私有制,而不在于干预经济生活。法国有公法和私法之分,行政法院独立于普通法院隶属于行政机关系统,法国行政法学家必须科学地界定行政法的内涵和外延,揭示行政法的本质和特点。因而,法国的行政法是资本主义制度建立后,基于行政权运行的需要而产生的。可见,传统的“控权论”与“公共权力说”都是由历史决定的,英美法系国家从重商主义到经济自由主义只能产生传统的“控权论”,它是从资产阶级与封建阶级的斗争中产生,而大陆法系国家从重商主义向重农主义过渡也只能产生“公共权力说”,它是在行政权运行的需要中总结和概括出来的。 　　1.2 传统控权论与现代控权论 　　传统的“控权论”在英美法系国家传播后,认为行政法是一种控制行政权的程序和方法的法,是监督行政机关的法,是控制行政权力的法,是行政相对人救济的法。立法机关对行政机关的委任立法进行监督,司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查,通过立法和判例要求行政机关遵守程序规则,以防止行政权滥用,防止行政权侵犯立法权和司法权,保障行政相对人的权利。引用美国的伯纳德?施瓦茨的点睛之语就是:“行政法是管理行政机关的法,而不是由行政机关制定的法。”[1] 　　传统控权论对防止政府权力的滥用,保障公民的权利发挥了重要的作用。但是,随着20世纪以来各国政治、经济和社会的发展,传统控权论越来越显示出弊端,特别是市场机制这只“看不见的手”在“经济自由运作”过程中不断发生的“失灵”,使得政府不得不更多介入经济和社会进行干预,权力的范围越来越宽,管理的事务越来越复杂。在这种情况下,立法和司法不但不能事先对政府每一种行为未雨绸缪予以限定和规范,相反,不得不给行政权力留下自由裁量空间。[2]此时司法审查制度虽已确立,但由于司法审查是法院对政府违法、失职和滥用权力的行为所实施的事后监督,行政相对人通常只能在其权益已经受到行政行为侵害的情况下才能请求法院救济,其监督功能在某种意义上可以说是放“马后炮”。[3]因为司法审查的控权、救济机制成本较高,人们开始思考、寻求一种成本较低并且事前监督、源头预防的新机制,这就诞生了现代行政法程序控权观念。 　　 　　2 行政程序概念的导入 　　2.1 行政程序的概念 　　长期以来形成的“重实体而轻程序”的传统积弊日益凸显出巨大的危害性,随着现代行政法程序控权观念的日益深入,行政法治的重心逐渐转移?到了行政程序法上,这就在行政法治领域导入了行政程序的概念。行政程序是行政机关行使行政权力,为行政行为所应遵循的步骤、方式、时间和顺序的总和。它包括两个方面的涵义:一是行政程序是行政机关行使行政权力的程序。当行政机关是以民事主体身份进行民事活