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行政管理体制改革总体目标要求关系构架和动力机制分析 　　摘 要：中国特色行政管理体制不仅是概念 的创新，其内涵和实践亦具自己的特色。法治、责任、服务、廉洁是中国特色 行政管理体制改革的总体目标，也是人民满意政府的基本要素。在中国特色行 政管理体制中：责任政府是关键特征，服务政府是本质属性，法治政府是根本 治理原则和方式，廉洁政府是体制形成的根本表征和内在要求，人民满意政府 是根本价值取向。从比较公共行政的视角对中国行政管理体制改革总体目标与 要求进行解析，目的在于探询改革自身特色应有的理路。 　　关键词：中国特色；行政管理体制；责任;法治； 服务；廉洁 　　中图分类号：D630．1 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２００8）０6－００39－04 　　 　　一、 引言 　　 　　《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指导思想中提出要按照服务政 府、法治政府、责任政府、廉洁政府要求深化行政管理体制改革，总体目标是 到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建设人民满意政 府[1]。由此可见，服务、法治、责任、廉洁是中国特色行政管理体 制改革的指向，是总体目标的显著特征，改革总体目标和这些要求之间的关系 性质和动态构架决定了中国行政管理体制改革的特性，也是引导改革实践和政 府转型的灯塔，不能厘清它们之间的关系特性和互动机制，构建理论上的中国 特色行政管理体制将是支离破碎的。 　　要回答这些问题，就必须从比较公共行政的视角，对中国特色行政管 理体制改革的特色问题进行比较。比较公共行政比较什么呢？美国学者海迪认 为，比较行政尽管有不同的视角，但最基本的是“作为焦点的官僚制”[ 2］（p．78)。他的比较分析从党政关系入手,分为发达国家公共行政和发展 国家公共行政,之后又细分为政党主导型官僚体制和官僚主导型官僚体制，我 国被其划分为第二类发达国家的政党主导型官僚体制。因此，本文也认同政党 主导型官僚体制这一划分。 　　张立荣教授认为，中国特色国家行政制度主要包括单一制国家元首制度，国务 院制中央政府制度，民主集中制基础上的行政首长负责制，中国共产党主导的 多位一体的决策执行制度，以及内外结合的行政监督制度。这是一种静态比较 分析，使分析具有很好的基础。 　　但是，本文所做的比较研究，不是基于制度静态结构的比较，也不是对中外官 僚体制进行全面对比，而是从行政改革的动态视角，运用比较行政的方法，从 改革总体目标、要求关系方面进行比较，从而找出改革应然的理路。 　　 　　二、中国特色行政管理体制改革总体目标与要求关系构架 　　 　　法治、责任、服务、廉洁是人民满意政府的基本要素，也是行政体制改革 的长期目标指向，但是这些特征也是西方国家政府治理的基本理念和改革方向 ，如何赋予它们中国特色内涵，塑造适应科学发展、社会转型和利益关系深刻 变革、公共服务需求增长和结构调整的行政管理体制，是行政管理体制改革中 国特色的显性问题。 　　（一）责任政府――中国特色行政管理体制的关键特征，是行政权力本原问题 和行使方向质的界定。深化行政管理体制改革，建设服务型政府，核心在于责 任的实现。比较行政视角下中国特色责任政府有自己的独特涵义: 　　一是决策与执行责任主体中党政结构居主导地位。责任政府首先是决策责任问 题，我国政府决策体系存在宪政结构和党政结构,其中宪政结构更近似于执行 结构,党政结构更接近于决策结构[3］（p．89)，党政结构成为责任 政府的主体。与之相比，当代西方国家政体主要划分为熔权制、分权制和监督 仲裁保障制，与此相适应，责任政府主体的责任主体有三种类型：狭义政府或 其中的内阁；作为行政首长的总统；作为监督仲裁保障人的总统以及狭义政府 [4］（p．181)。 　　二是责任内容的有限框架下增长和动态性。政府责任跟政府职能是紧密联系的 ，中国特殊国情决定了中国政府责任的宽泛性、增长性、变迁性。责任主体明 确后，责任内容就是政府职能的契约安排，即拥有多少权限、承担多少职能、 负担多少责任。这种责任安排是动态的，职能内容和结构也是动态的，固守古 典主义的教条来处理现代经济社会问题，只能给予政府“刻舟求剑”的形象。 政府的责任是有限的，但同时又是无限变化的，因此职能重点和结构也会随之 变迁，而且呈不断扩展之势。 　　三是从责任与权力的配置看，要从注重权力的分配，转向以责任为基础的权利 分配。责任和职权是通过何种途径赋予政府的呢？第一，通过公共舆论,这是 公民或者选民们对政府职能形成观念的焦点。第二，通过危机事件引导立法, 形成关于某项新的责任和职能的契约框架。因为，在当前中国政体发育程度下 ，公民是一种被动政府责任监控者。这两种途径都最终依赖于政治推动，最容 易触动政治强人神经的就是