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行政规范性文件和抽象行政行为关系探讨 　　【摘 要】抽象行政行为与具体行政行为的二元划分具有一定的缺陷，行政规范性文件很大程度上是行政行为表现出来的形式，尤其是抽象性的行政行为中，绝大数以规范性文件表现出来。所以行政规范性文件与抽象行政行为之间关系并不是单纯的重合关系。首先，抽象行为行为并不能等同于行政规范性文件；其次，行政规范性文件不完全属于学理划分上的抽象行政行为，因为行政规范性文件还可以表现出具体行政行为。 　　【关键词】行政；规范行为文件；抽象行政行为 　　一般认为，行政规范性文件的制定是一种抽象行政行为，而抽象行政行为是行政主体通过行政规范性文件的方式制定的一种行政规范行为。故，行政规范性文件是具体行政行为的依据，也就是说在具体的行政法律关系中，行政规范性文件是主体双方关系产生、变更及消灭的前提。也有学者干脆将抽象行政行为称之为“制定法规的行为”，而将具体行政行为称之为“采取措施的行为”。但在实际中，行政规范性文件是否完全是抽象行政行为很多地方值得争议。尤其我国行政诉讼法上并没有把抽象行政行为纳入到受案范围中来，所以这种争议直接关系到行政相对人的诉讼权益。 　　其实，我国行政法学理上就对行政行为的抽象与具体划分有很大的争议。杨解君在《抽象行政行为与具体行政行为的划分质疑》一文中就明确反对行政行为的抽象与具体之分。其认为这种划分是不科学的，任何行政行为既是抽象，又是具体的。这两个术语的提出，是借用哲学概念上的错误，在行政实践中容易带来争议。章志远也在其《行政行为概念之科学界定》中认为，行政行为的这种二元的划分在法理逻辑上不通。这种逻辑错误会给司法带来难题。笔者比较赞同抽象行政行为与具体行政行为划分错误的观点。本文试论行政规范性文件与抽象行政行为关系，试图说明制定行政规范性文件的行为很多时候既不是抽象行政行为，也不是具体的行政行为，借此论证行政行为抽象与具体划分的不科学性。 　　一、抽象行政行为并不能等同于行政规范性文件 　　抽象行政行为，按照一般的含义，主要是“指行政机关以一般的、不特定的事或人为对象，做出抽象的规定，凡是符合它所规定的，皆产生法律效果的行为。”通常表现为行政法规、规章、地方性法规。同时还包括不具备法律形式的抽象行政行为，例如以规范性文件形式表现出来的行政决定、指示等等，但是抽象性的行政行为不能等于与行政规范性文件。因为抽象的行政行为是行政立法或指定行政规范的一种行政行为，是行政主体按照特定的行政职权和程序进行的过程。而抽象行政行为最终的表现形式是各种行政规范性文件。著名行政法学教授杨解君教授承认行政规范性文件是立法行为长生的结果，也就是说行政规范性文件是行政立法行为的载体，但其认为二者不能等同一个概念，也就是说抽象行政行为不能直接定义为行政规范性文件。因为二者所长生的法律效果不同，抽象行政行为只是依照职权和程序履行行政职权的过程，属于动态的法律效果，而行政规范性文件只是静态的法律文件，表现出一种法律文本。所以抽象行政行为并不能等同于行政规范性文件，把其二者实质理解为一致是明显的对象错误。 　　二、行政规范性文件不完全属于学理划分上的抽象行政行为 　　有关行政规范性文件的概念，我国学理上有一定的争议，还没有形成统一的概念，主要有以下几种观点：第一是叶必丰教授的规范性文件学说，其认为：“行政规范性文件是行政主体为了执行法律、法规和规章以实现行政目的所作的，除行政法规和规章以外的，规范行政主体与不特定相对人双方权利义务的抽象行政行为。”第二是罗豪才认为“行政规范性文件是指各级各类国家行政机关，为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。”第三是应松年、张正钊将行政立法以外的规范性文件称为其他规范性文件。第四是“行政规范说”。其观点认为行政规范性文件“无法对行政立法以外的普遍性规则进行界定，因而创设出‘行政规范’这一概念。将行政规范作为与行政法规和行政规章相并列的概念，一并位于其上位概念――一‘行政规范性文件’之下。”第一种观点直接说明了行政规范性文件除了行政立法的文件外，还包括规范行政主体与不特定相对人双方权利义务的抽象行政行为。这种观点下，制定行政规范性文件完全是抽象行政行为；后几种观点基本上也将行政决定、命令下发的命令归结为行政规范性文件。笔者认为，行政规范性文件是行政主体为了更好地执行法律、法规和规章，为了对社会进行有效地管理，依照实体和程序进行规范行政相对人的规范文件，主要包括行政立法、决定、命令、通知、批示、指示、公告等。 　　行政规范性文件不仅可以必须出抽象行政行为，还可以表现出具体行政行为。根据最高人民法院1991年的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第1条规定：“具体行政行为，是指国家