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行政组织立法和行政行为立法对比分析 　　摘要：本文旨在通过对行政组织立法与行政行为立法的特点与功能进行概括，进而比较分析两者之间的区别与联系。最后以期为行政立法今后的走向提出个人的建议。 　　关键词：行政；组织立法；行为立法 　　 　　一、行政组织立法概述 　　行政法是以行政权的运作逻辑为线索展开的，从行政法所调整的对象上对行政法进行分类，可以将行政法分为行政行为立法与行政组织立法。行政组织法主要是行政主体法，明确行政组织立法首先要明确什么是“行政组织”。组织属于行政主体的一种，就像民法中的人。①对于行政组织，可以从动态和静态两个方面加以认识。在静态方面，行政组织是一种组织形态；而从动态来看，行政组织不仅仅是一种组织形态，还包括管理和对外的运作与关联。因此，行政组织立法也相应的要考量规范和控制两个方面。行政组织立法主要包括《公务员法》、《国家机构编制管理法》等，在很大程度上，行政组织立法的功能是由基本内容和法律固有的规范性、强制性等特点所决定的。总结看来，其具有以下几方面的功能： 　　（一）权力配置的功能 　　第一，设定权力，即行政组织法可以对行政组织的权限作出统一明确的规定。从法治的角度说，行政机关的权力来自于人民的授予，并通过法律规定，法律没有授予的权力，行政机关不得擅自行使。 　　第二，分配权力，即行政组织法可以通过其第二级立法，如制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》、中央各行政机构设置法等对行政组织的权限合理进行分配。这里的权力分配既包括纵向的中央与地方权力分配，也包括横向的中央各行政机构之间的合理分配。 　　第三，调整权力，即行政组织法可以根据社会经济发展的需要、政府职能的转变，赋予行政组织新的权力，或取消原有的一些权力，还可以对行政权重新进行分配。调整权力与设定权力、分配权力有相通的一面，但又有独特的意义，尤其表现在取消力方面，因为行政机关一旦享有某种权力很难自动放弃，所以对行政权的调整必须借助于法律手段。 　　（二）规范管理功能 　　第一，有利于有关行政组织方面的术语的统一和明确。例如，何谓行政组织、行政机关、行政机构、公务员、行政编制等，都需组织法统一加以规定。从实际情况来看，行政机关及行政机构缺乏明确界定。因此，从性质上来界定行政机关及行政机构实属必要。 　　第二，规范行政机关的外部管理主体形式。如行政授权、行政委托、行政协助等。哪些组织可以被授权，哪些可以被委托，都是需要行政组织法加以规定的。 　　第三，有利于规范行政编制管理及公务员管理。行政编制管理与公务员管理，如果没有法律的保障，很难取得实质性进展。在行政组织的内部及对外管理中规范性尤具有重要意义，只有加强行政组织法建设，才能变无序为有序，使行政组织的管理步入法治化的轨道。 　　（三）保障功能 　　第一，保障公民行政参与权的实现。例如通过公开竞争考试参加到公务员序列进行管理；在行政机构的设置过程中以及在确定行政权力的过程中参与自己的意见。 　　第二，保障对行政组织的管理符合客观规律。行政组织法可以将行政学研究的成果、实践中好的经验肯定下来，如公务员制度，管理层次、管理幅度与行政效率的关系等。 　　第三，保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要。行政组织立法要从客观上对市场经济中所涉及的行政事项进行分解、汇总，并合理分工，以真正为市场经济的发展创造条件。 　　（四）控制功能 　　第一，行政组织法可以控制行政组织权力的自我膨胀，使行政主体的行政权受到一定限制。 　　第二，有利于控制行政机构的总数以及内部机构、公务员的规模，使行政资源达到优化配置。 　　二、行政行为立法概述 　　根据行政权说，行政行为是指行政主体运用行政权，实现行政目的的一切活动。故而行政行为立法是指为规范行政权的行使而进行的立法活动。行政行为法主要研究具体和抽象两种行政行为，行政行为立法包括行政复议法、行政强制法、行政诉讼法等，是规范行政主体与行政相对人具体行政行为的法律规范。行政行为立法的功能是多元的，具体包括以下几点： 　　（一）保障公民、法人和其他组织的合法权益 　　以《行政诉讼法》为例，其主要从以下几方面保障公民、法人和其他组织的合法权益： 　　第一，明确规定了人民法院的受案范围。《行政诉讼法》第11条具体规定了人民法院的受案范围，亦即公民、法人和其他受到司法保护的范围。这一规定与该法制定以前的状况相比较，大大扩大了司法保护的范围。 　　第二，《行政诉讼法》用专章规定了行政机关的行政侵权赔偿责任。对申请赔偿的程序、赔偿责任以及赔偿费用的来源等，都作了明确规定。 　　第三，《行政诉讼法》规定了公民、法人和其他组织在诉讼中的权利。如原告对人民法院作出的第一审判决不服，可在法定期限内向上一级人民法院提出上诉；人民法院判决