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中国农村土地非农化过程中收益分配的研究 　　摘 要：运用马克思地租理论、博弈论、现代产权制度理论，对山西省农村土地收益分配现状、特点进行研究，找出农村土地在非农化收益分配不公平的原因：征地补偿标准过低，征地程序不规范，公共利益范围界定不明；土地出让金分配和使用不合理；农村社会保障制度不健全，被征地农民利益难保障。并对土地收益分配机制变革进行创新研究，提出农村土地产权明晰化、建立土地收益专项基金管理制度、推进土地市场化等政策建议，旨在为建立公平合理的土地收益分配制度提供支持。 　　关键词：农地非农化；土地出让金；收益分配 　　中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）03-0038-02 　　引言 　　自20世纪90年代中国实行土地有偿使用制度以来，土地收益分配问题就成为一个社会热点问题，大量农地变为非农用地。在此过程中，农民土地权益受损已经成为一个不争的事实，土地收益分配制度的缺陷日益凸显，成为导致冲突不断、影响社会和谐稳定的重要原因，越来越受到社会各界的广泛关注。 　　国内关于土地收益分配问题研究伴随着中国土地使用制度改革的逐步深入开始加快。国内学者原玉廷在2005年的研究中曾提出，建立具有中国特色的“三权分离”模式：中央政府拥有土地所有权获得绝对地租，地方政府拥有土地管理权收取级差地租，土地经营者拥有土地使用权获取平均利润；在对土地收益分配的参与主体分析上，有些学者通过建立收益-成本的绩效评价模型阐述地方政府土地财政形成的路径依赖及其鲜明的特征（李涛，2012），进一步表明了由于地方政府垄断所造成的土地价格扭曲导致了农民和农村集体被排斥在土地增值收益之外，如何保障农村土地所有者及农户个体的利益成为各项研究的共识。 　　本文针对土地收益分配中存在的问题，在梳理了国内外相关文献的基础上，以地租理论、土地产权理论、博弈论等为基础，研究了中国现阶段农村土地收益分配的现状，说明了农村土地增值收益分配存在的问题及原因，最后提出推进全国土地制度改革最主要是农村土地收益分配机制的相关政策建议。 　　一、农村土地收益分配现状、存在的问题及原因 　　（一）征地范围不明确，“公共利益”难界定 　　1998年《土地管理法》和2004年《中华人民共和国宪法》中都提及“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予基于补偿”。但是即使到了现在，中国对公共利益概念的界定依然不是十分明确。土地制度只是原则性地规定了集体土地征用必须符合法定的“公共利益”，但具体什么是符合公共利益并没有作明确规定，导致现实中许多假借“公共利益”之名侵犯农民利益现象的发生。同时，对公共利益的解释权掌握在地方政府中，土地使用实行有偿使用制度以来，地方政府为了增加自己的财政收入，都倾向于扩大“公共利益”的范围。长期以来，人们已经习惯于将“征地”与“国家建设征地”混为一谈。地方政府可以为企业或者个人行使征地权，因此越来越多的企业甚至是个人纷纷搭乘“公共利益”班车。 　　（二）征地程序不透明，农民利益在集体所有制下缺失 　　虽然《土地管理法》规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但在现行征地制度下，农民对集体土地的处分权为地方政府所把持，农民无权决定自己土地的命运。农民不参与征地补偿谈判，有权去参与土地补偿谈判的只是集体，而这个权力通常不过是几个乡村权力人物。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以权力主体的身份参与征用协商谈判中来，征地过程又缺乏明确的申诉渠道。因此，由于农村集体土地土地所有权的法定代表不同程度的缺失，导致农村土地在转为建设用地过程中，会出现村委会对土地使用者很大程度上的侵权行为。农民集体土地所有权是不完整、不充分的，这也是农民被土地征用之后利益受损的根本原因。 　　（三）征地标准过低，失地农民利益受损程度较高 　　关于土地征用补偿范围，《土地管理法》规定中国的土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。从表面上看这些规定涵盖了土地征用造成的所有损失，然而土地的权益不仅包括土地的所有权、使用权、收益权等，还包括农民的土地承包经营权与发展权等，这些权利在相关的法律法规中缺乏相应的补偿标准。现有的农地征收制度，仍然延续了提高农地产值标准以及补偿倍数的买断型征地补偿改革思路，这种补偿方式单一，仍然没有脱离以农地的农用价值为基础核算农地征收补偿标准的基本思路，农地征收对农民而言仍然是“一次性的买卖”一旦农地转为非农用，农民及其集体在得到按土地原有用途的一定倍数补偿之后，土地集体所有即变为土地国家所有，农民对土地的权利即告丧失。 　　（四）土地出让金分配和使用不合理，失地农民保障机制不健全