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人民监督员制度外部化问题的研究 　　摘要：人民监督员制度被定性为一项对检察工作的外部监督制度，但实践中从制度设计、人民监督员的选任和管理，到案件监督程序控制及监督结果处理，都是检察机关自身在运作。为了使人民监督员制度真正成为名副其实的外部监督制度，许多地方检察机关进行了人民监督员制度外部化的尝试，取得了一定成效，但也存在许多问题。本文在分析人民监督员制度试点实践中存在问题的基础上，拟从人民监督员制度外部化的理论依据与现实基础、人民监督员制度外部化实践问题和实现路径等方面进行探讨，希望能对该制度的发展和完善略有裨益。 　　关键词：外部化；人民监督员选任；人民监督员管理；法制化 　　中图分类号：DF84 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2009)06-0137-04 　　 　　随着人民监督员制度试点工作的不断深入，人们发现人民监督员制度没有完全体现“人民性”，监督的外部化程度不高。无法实现设立该制度的目标。所以，许多基层检察机关在同级人大常委会的支持下。进行了人民监督员制度外部化的尝试。 　　 　　一、人民监督员制度外部化的理论依据 　　 　　1　人民监督员制度外部化符合外部监督原理 　　权力是为了维护和实现权利而产生，但权力本性又极难被驾御，因为它天然隐藏着腐败，绝对权力导致绝对腐败，所以任何道德自律和内部监督都是靠不住的，只有外部监督才能遏制住权力的贪欲，只有外部监督才能论证一种权力的正当性，这是一种政治常识。因此，外部监督与内部监督相比，具有天然的优越性。这种优越性主要体现在外部监督的独立性上。它使得监督主体和监督对象属于互不隶属的组织系统。易于排除系统内部的长官意志、人情世故的干预，客观公正地评判监督对象的行为。并使监督结论较少带有利益色彩，能够为社会公众所接受。西方人不相信权力自我的监督能力。他们谈的监督，与我们的指称不同，其所谓的监督，其实是公民和社会权利对政府权力的监督，其实质是一种外部监督。这也正契合了我们人民监督员监督的性质。有专家认为人民监督员监督“目前基本上还是一种权利监督，根据就是宪法规定的公民有批评建议的权利、有管理国家事务的权利等等。他们的一些意见只能起提示作用、提醒作用。并没有法律意义上的强制作用，是一种权利监督。”因此，笔者认为，必须从外部监督的优越性、人民监督员监督性质等方面来寻找人民监督员制度外部化的理由。如果说，权力制衡理论是人民监督员制度的理论基础之一，那么外部监督理论应该是该制度外部化的重要依据。 　　 　　2　人民监督员制度外部化符合制度设立初衷 　　检察机关查办职务犯罪工作与公安机关刑事侦查工作相比。具有相对封闭性，主要体现为侦查、逮捕、起诉，都由检察机关自己完成，缺乏必要的外部监督制约。而以上环节中存在较大随意性，容易发生权力的滥用和误用，如果不加强监督制约，检察机关就难以做到严格遵守法律，维护法制、保障法律正确实施的作用也就难以有效地发挥。最高人民检察院清醒地认识到这一点，因此主动设计推出人民监督员制度，并开展试点工作，这充分体现了检察机关主动接受监督的勇气和胸怀。目前，各地检察机关都在探索如何把这一制度变成“体外”制度。以东部某省为例，所辖13个地级市中。有4个地级市，38个县区检察院进行了外部化的尝试。在进行外部化实践过程中，都是各级检察机关主动与同级人大联系，在制度规定、人民监督员选任等方面进行了初步探索。因此。人民监督员制度外部化。也是检察机关的内在愿望。 　　 　　3　人民监督员制度外部化符合政策理论方向 　　首先。它有政策依据。国务院新闻办公室2005年10月发布的《中国的民主政治》白皮书，把人民监督员制度作为“加强司法民主建设。体现诉讼民主要求，保障人民的民主权利和公民合法权益的重要内容”。2006年，中央下发的《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(中发[2006]11号)明确指定：“深入推进人民监督员制度试点工作，适时加以推广，促进人民监督员制度规范化、法制化。”中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》也提出“加强司法民主建设，健全人民监督员制度”的要求。 　　其次，它有理论基础。马克思主义关于人民群众监督的基本理论认为，在人民当家作主的社会主义国家的权力结构中，需要有一个监督其他国家机关和公民遵守法律的监督机关(检察机关)，这个监督机关在履行监督权的同时，要接受人民群众的监督。显然，这里的人民群众监督指的是对监督机关进行的外部监督。因此，将人民监督员制度转向体外，是符合马克思主义监督理论的。同时，它也有国内法的理论基础。我国的政权是以人民代表大会制度为核心的结构，是人民主权原则的具体体现。我国宪法第2条明确规定： “中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国