人大预算修正权困境的研究.docVIP

人大预算修正权困境的研究 　　摘要：预算修正权是立法机构的一项核心财政权力，是抑制行政机构不合理预算要求的一个重要手段。立法机构预算修正权具有扎实的理论基础，很多国家都有成熟的经验可供借鉴。虽然近年来我国一些地方人大在预算监督立法和实践中对预算修正权进行了积极探索，但鲜有成功实施的案例。人大预算修正权面临强理论支撑和弱实践运用之间的困境，这其中既有法律制度指导性不强、人大自身能力不足等原因，更涉及到对人大的预算权力定位问题。为了提高人大对预算的监督效力，在《预算法》修订中应该明确人大预算修正权，并且采取配套措施将这一权力落到实处。 　　关键词：人大；公共预算；预算监督；预算修正权 　　中图分类号：D62；092 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）12-0028-09 　　预算修正权（Budget Amendment Authority，BAA），即立法机构能够在多大程度上修改行政部门提交的预算，是立法机构的一项核心财政权力。相对于预算否决权，预算修正权更能体现立法机构的预算控制和主导权，否则立法机构只能被动接受行政部门的预算安排，要么使得预算审批陷入僵局，要么使得预算监督流于形式。立法机构预算修正权具有扎实的理论基础，近年来学术界关于人大预算修正权的讨论很多，一些地方人大在预算监督立法和实践中也进行了积极探索，但是鲜有成功实施的案例，人大预算修正权面临强理论支撑和弱实践运用之间的困境，这其中既有法律制度指导性不强、人大自身能力不足等原因，更涉及到对人大的预算权力定位问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”；“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，对人大预算审查和监督提出了更高的要求。为了加强人大对预算的监督效力，切实把政府关进公共预算笼子里，在下次《预算法》修订中应该明确和细化人大预算修正权，并且采取配套措施将这一权力落到实处。 　　一、立法机构预算修正权的理论基础 　　预算是行政机构的生命之源，控制住政府的预算，就控制住了政府，预算过程其实就是一个政治过程。根据契约论观点，在民主制度下，“政府预算是一份政府受社会公众委托，配置其让渡的经济资源，并向其提供‘一揽子’公共产品和服务的契约”。由于决策成本和效率问题，很多情况下社会公众不可能直接参与民主决策，而是选出自己的代表（议员）代表自己进行决策，公众将自己的某些公共权力（如征税权、财政资金的处置权和监督权）委托给了权力中心最高层（立法机构）。立法机构虽不负责具体财政收支，但是通常也不会把自己所拥有的全部财政资金处置权和监督权都委托和授权给行政机构，而是会保留部分预算审批权和预算监督权。预算修正权是立法机构“钱袋子”权力的重要组成部分，可以抑制行政机构不合理的预算要求和预算“机会主义行为”，是预算民主的重要体现，具有扎实的理论基础。 　　对行政机构预算行为最有影响的研究应该是美国学者尼斯坎南（Niskanen）的官僚预算最大化理论。尼斯坎南认为，行政官僚具有以下两个特征：一是行政官僚是一个非营利性的组织或机构，他的资金主要来自一次性拨款，而不是他的产出（提供的服务）所获得的销售收入；二是每一个行政官僚都是追求个人效用最大化的“理性的经济官僚”，这如同经济人的目标是利润一样。在1971年出版的《官僚机构与代议制政府》一书中，尼斯坎南认为在市场导向的私人部门里，一个想有所作为的人就是要使其公司尽可能地多赚钱，因为随着企业利润增加，其个人薪金也将随之增加，因此私人部门会以追求利润最大化为目标；但是在公共部门却不同，政府部门是非营利机构，资金主要来自预算拨款，并且不能将预算结余装入私人腰包，因此对行政官僚们来说，虽然随着职位的提高，其收入也会增加，但是合法地大幅度增加其货币收益的可能性很小。官僚的效用函数包括薪金、职务津贴、机构或职员的规模、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构等，除了最后两项外，其余都与官僚机构的预算规模呈单调正相关关系，因此，追求效用最大化的官僚们的目标就是追求其预算最大化（曼）。 　　部门预算是高级官员关心的核心问题，行政官僚甚至会创造需求以争取更多的预算资源。为了实现这一目标，官僚们会利用信息优势极力夸大其部门工作的重要性，以便取得政治家和选民的支持，从而争取更多的资源。例如，国防部门真地希望世界永远和平、消防部门真地希望永远没有火灾、警察部门真地希望永远没有犯罪吗？实际上可能并不是如此，多数行政官僚都希望多争取一些预算，一些行政官僚甚至可能会设法人为创造需求以增加自身的预算资金，行政官僚的这种预算机会主义行为被称为“逆向选择”。虽然对尼斯坎南的官僚预算最大化理论有一定的争议，例