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加快陕南小城镇建设的思考 　　摘 要：陕南已进入城镇化的快速发展阶段，小城镇在统筹城乡发展中起着独特作用，对陕南推进城镇化进程有重要意义。陕南在小城镇建设中面临着经济实力较弱、经济要素短缺、生态环境压力大、管理体制不利于小城镇发展等挑战；也有政策支持、基础设施改善、移民搬迁等机遇。在分析挑战和机遇的基础上，提出推进陕南小城镇建设的思路，并从提升科学制定规划能力，实现科学发展；提升要素聚集能力，实现聚集发展、规模发展；提升产业发展能力，实现持续发展等三方面提出具体对策。 　　关键词：陕南；小城镇建设；对策 　　中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）19-0098-03 　　诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨认为，以美国为首的新技术革命和中国的城镇化是21世纪影响人类进程的两件大事。城镇化是指农村人口向城镇逐步转移，城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口，传统农村社会的存在形态逐渐向现代城市社会的存在形态转移的过程，即人口城镇化、景观城镇化、功能城镇化。小城镇建设是中国城镇化的重要组成部分，本文的小城镇是指建制镇（包括县城）和集镇。陕南包括汉中、安康、商洛三市，2011年有户籍人口935.1万，其中汉中382.3万、安康305万、商洛247.8万。城镇结构是3个地级市、25个县城、459个镇，小城镇建设对陕南推进城镇化有重要意义。 　　一、陕南小城镇建设的重要意义 　　（一）社会发展阶段要求加快城镇化步伐 　　根据国际经验，当一个区域人均GDP超过3 000美元，城镇化率超过30%，就进入经济快速发展和城镇化快速推进阶段。2010年关中、陕北、陕南城镇化率分别为46.6%、43.9%和34.7%。陕南是陕西三大区域中城镇化水平最低的地区，比关中低11.9个百分点。2012年汉中、安康、商洛人均GDP分别22 602元、19 490元、17 710元，分别约折合3 587美元、3 093美元、2 811美元。陕南已进入经济和城镇化的快速发展阶段。 　　（二）小城镇在统筹城乡发展中起着独特作用 　　小城镇是“城尾乡首”，是联结城乡要素顺畅流动所必需的经济网络的节点，是统筹城乡发展的重要载体。在城市与小城镇之间，一方面小城镇可以以城市生产性服务业为依托，发展制造业；另一方面小城镇发挥生活成本低等优势，为城市上班族提供居住等生活服务。在小城镇与农村之间，小城镇可以就近发展农产品加工制造以及服务于农业生产等产业，实现就地就近聚集人口、吸纳就业、改善农村公共服务等功能。 　　（三）小城镇发展有利于陕南生态环境建设 　　《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号）规定陕南绝大部分地区属于限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域，从国家规划上限制陕南进行大规模、高强度工业化开发。而城镇的形成提高了人口的聚集程度，大量的生产要素在城镇集聚，可以使企业间相互提供市场、共享基础设施、进行专业化分工与协作、技术进步与扩散更为迅速，从而大大降低了生产成本和交易成本，能够支持劳动分工，提高劳动生产效率，有利于“三废”的集中处理和资源的集约高效利用，加快发展方式转变，减少环境的破坏。 　　二、陕南小城镇建设的挑战与机遇 　　（一）面临的挑战 　　陕南城镇化规模巨大，但经济实力较弱。陕南是陕西省最大的连片特困地区，贫困面广，贫困程度深，全省有近40%贫困人口集中在这里。陕南三市面积、人口分别占全省的34%和24%，而地区生产总值、财政收入仅占全省的11%和2.4%左右，人均生产总值不到全省的一半。据国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题认为，“根据对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，一个典型农民工市民化（包括相应的抚养人口）所需的公共支出成本总共约8万元左右。”按此标准计算，陕南每年城镇化水平提高一个百分点，社会成本就超过720亿元。如安康市汉滨区对75个移民安置社区初步统计，每个社区配套设施建设平均至少需要资金500万元，总需资金4亿元左右，这部分资金市区财政无法解决，镇村无力承担。 　　经济要素短缺。首先，土地资源稀缺。据统计，2011年陕南有耕地面积802.5万亩，按户籍人口计算，人均耕地面积只有0.85亩；按常住人口计算，人均耕地面积0.95亩。其次，人力资本不足。据第六次人口普查资料显示，陕南每10万人口拥有大学生4 922人，不及全省平均水平的一半，文盲率5.8%，比全省平均水平高2.1个百分点。每个镇平均人口6 400余人，远低于全国镇区人口平均1万人的规模。 　　生态环境压力大，地质灾害易发、多发。第一，生态环境脆弱。陕南地区是全省山洪和地质灾害群发区，地质灾害中、高易发区占到国土面积的50%以上。地质专家们对陕南的总体定位是：地质环