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土地招拍挂制度的改革之法律分析 　　【摘 要】土地出让招拍挂制度充分体现了公平、公开、公正的市场经济原则，对推进城市土地使用制度改革和市场化运转发挥了重大的作用，但其弊端也日益显现。当前最主要的是对招拍挂制度进行改革创新，完善制度本身，规范运行程序，加强监督管理。 　　【关键词】地王；招拍挂；竞价 　　一、关于招拍挂制度合理性的争议 　　随着房价地价攀升，被视为“阳光政策”的建设用地使用权招拍挂制度受到严重的质疑和指责，引发关于土地招拍挂制度合理性讨论。人们把高房价归因于不合理的招拍挂制度。在城市化进程中，地方政府进行了大规模的基础设施投资，而这些资金的重要来源就是土地出让金，这就使地方政府通过招拍挂制度，可以故意控制土地投放速度和规模，抬高土地价格。 　　招拍挂制度产生是为了解决土地出让市场的公开、公平、公正及效率的问题，但是在这一制度运行过程中，却忽略了价格虚高和非理性竞争问题。同时也有专家指出招拍挂助长了所谓新的“圈地运动”，使土地市场的投机风险日益加大。 　　二、招拍挂制度的法理基础 　　（一）招拍挂的属性――资源利用的公益性 　　招拍挂制度的公益性主要有两个方面：一是起源的时代背景，二是服务的现时目标。 　　首先是时代背景。90年代以前，我国土地供给长期实行行政划拨制度。虽然自1990年起，我国推行土地有偿使用制度改革，但这一时期土地出让仍以划拨和协议为主，市场参与很少。由于没能充分引入竞争机制，出现了三方面的问题：一是土地出让中腐败现象频发；二是协议地价偏低，国有土地资产流失严重；三是土地闲置现象严重，造成了国土资源的浪费。可见，我国土地招拍挂制度缘起的公益性基础是针对当时土地出让和使用中存在的现实问题。 　　其次是现时目标的公益性。2002年国土部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，首次就土地招标、拍卖和挂牌的内涵、原则、范围、程序等问题做出了说明，指出土地招拍挂服务的现时目标由三部分组成：一是为用地单位建立公平、公正、公开的土地使用权竞价出让环境；二是规范地方政府土地使用权出让行为；三是优化城市土地资源配置。土地招拍挂制度在推进中国城市土地有偿公开使用改革的过程中发挥了至关重要的作用。 　　（二）土地招拍挂制度的异化 　　土地管理和收益的实际权力掌握在地方政府手中，国家只享有法律上的所有权。这样，土地供应的“国家垄断”演化为“地方政府垄断”。在这一过程中，受逐利性及其他制度变迁的叠加影响，土地招拍挂工作逐步与其应有的制度目标发生偏离，成为地方政府谋取本地经济利益的工具。目前，土地招拍挂的制度异化主要体现在以下四个方面：首先是主体角色异化，现实中许多土地招拍挂工作由土地储备机构承担，其身份从智能管理者逐渐演化为土地市场的经营者和利益分配者。其次是客体范围异化，土地招拍挂的范围呈现出向城市次中心、城郊、甚至向农村扩大的趋势，造成不小的社会矛盾。另外是出让机制异化，市场经济活跃的地区，大多数土地都是通过拍卖方式出让，这与充分竞争下的拍卖存在本质不同，高地价往往是非理性竞争下形成的。还容易滋生“以地谋财”的短视行为。最后是出让金征收方式异化，我国多数实行的是限期付清的缴纳方式，这一方面削弱了中小用地单位的一级市场的竞争力，一方面不利于行政际公平关系的维护。 　　三、土地招拍挂制度的重构 　　1、明确土地招拍挂主管机构 　　《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中，就对主管机构作出了明确规定，即由市、县国土资源主管部门负责，实践中，各地成立土地储备中心具体负责招拍挂事宜并无不妥，问题在于不应使其亲自参与到土地一级开发之中，同时兼具管理者和经营者的角色。为了应对这一问题，国土部发文要求全国土地储备机构须与其下属或挂靠的从事土地开发相关业务的机构脱钩，国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地储备开发业务。 　　2、实现拍卖方式多样化 　　当前，我国绝大多数土地出让都是采取第一价格拍卖的方式，由报价最高者获得土地使用权。这类竞价方式更多关注土地资源的稀缺特点，对土地资源公共属性的认识不足。为此，可以从两个角度出发遏制非理性竞价的可能。一是引入权重评价法，增加新的评价因素，不以价格作为唯一决定因素。二是可以从拍卖制度本身出发探寻遏制用地单位非理性博价的可能。近年来很多地区探索“限房价，竞地价”或者“一限多竞”等新的竞价机制，都是良好的尝试。然而，这些竞价机制仍属于第一价格拍卖范畴，可以考虑突破这一范畴的限制，实现竞价机制的多样化，如尝试实行第二价格密封拍卖法等，加强竞买人之间的博弈程度，抑制博价冲动。 　　3、改革土地出让金缴纳方式，实行年租制 　　鉴于一次性缴纳土地出让金的诸多弊端，我国有必要对现行土地出让金缴纳方式进行改革。可以尝试实行年租制，即土地出让时，受让人只需