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政府财务管理控制系统研究理论探源 　　摘要：政府财务管理控制系统研究既关乎资源投入、配置、使用，又涉及到广泛的衡量控制，还和沟通、协调和激励有关。因此，该主题是一个科际交融、知识整合的研究领域，需要吸取政府财务管理、公共契约、系统控制理论、新公共管理等现代科学理论，建立一个综合、系统、多元化的研究框架。 　　关键词：政府财务管理；管理控制系统；绩效 　　中图分类号：F810 　　文献标识码：A 　　文章编号：1003―7217(2008)06―0065―04 　　 　　一、引言 　　 　　随着世界各国政府“新公共管理运动”的兴起，以加强政府财务管理控制为核心的一系列改革正成为各国政府增强绩效、责任性、透明度和持续运营能力的有效途径，代表了现今国际上公共管理改革的潮流。我国于2000年开始推行的部门预算、国库集中支付、政府采购、金财工程等一系列财政管理改革，在组织体系、工作流程、制度办法上均取得了一定突破，最近财政部进一步提出“要尽快建设‘精细’财政、‘透明’财政、‘绩效’财政、‘科技’财政”。 　　但关于政府财务管理控制系统如何构建和实现，在理论和实践方面尚未得到清晰描述与合理解释。一方面，我国“大财政”观及政府财政预算管理理论在主流学界仍占据支配地位，政府财务管理的研究并不多见；另一方面，由于受到计划经济体制下粗放型管理模式的影响，我国政府内部的财务管理并未建立起如同企业财务管理一样系统化、精细化、规范化的控制体系，其绩效、责任性、透明度、持续经营能力的改善远未达到理想效果，不能成为公共财政的操作性载体和有力支撑。“十一五”时期是我国公共财政管理框架成型并由“外部控制”向“内部控制”和“产出控制”、“大财政”向“小财务”转变的关键时期，提供一个关于政府财务管理控制系统的理论框架，从而构建面向战略、面向控制、面向结果的现代化管理控制体系，具有较大的意义。 　　 　　二、政府财务管理控制系统的理论探源 　　 　　政府财务管理控制系统研究既关乎资源投入、配置、使用，又涉及到广泛的衡量控制，还和沟通、协调和激励有关，因此，该主题是一个各学科交叉、融合、渗透的研究领域。而科学全面地解析该系统，需要建立一个较为宏大的分析框架，包括：(1)从几组易混淆的概念人手，分析系统的涵义、特征和原则等；(2)探索解决控制主体、组织结构和制度安排等问题；(3)剖析系统各个要素在各个层面耦合作用的机理；(4)为系统实现提供先进适用的理念工具。详见图1。 　　 　　 　　(一)概念界定：基于政府财务管理相关理论 　　目前，专门研究政府财务的成果并不多见，政府财务的基本内涵也尚未有清晰、统一的定义。公共预算理论和实践作为政府财务的核心基础，一度在该领域研究中占据主导地位。而随着西方国家对公共资源投入、配置、使用等一系列价值活动的系统研究和不断拓展，政府财务理论也日趋丰富和完善。Finkler，S.A(2001)曾指出：由于公共服务提供者没有所有者监管确保机构组织的利润最大化，必须引入其他机制、工具、模式(财务管理)来衡量和报告公共服务的实现程度，保证机构组织目标实现。国内学者李建发、肖华(2004)则从政府财务信息需求的角度，阐述了公共(部门)财务和公共(部门)财务管理的基本涵义。然而，政府财务的基本内涵，既不同于主要针对企业的传统财务，又与财政有所区别。在界定政府财务这一概念时需要廓清以下问题： 　　关于政府财务与财政。财政学界通常把财政称为国家财政或政府财政，而政府财务则一般称为行政事业单位财务。财政与政府财务之间的区别在于：财政突出“政”字，侧重于政府层面，从宏观层面考虑，并具有政治性、政策性、年度性、无限性和单一性等特征；而政府财务更突出“务”字，侧重于部门、机构层面，从微观层面考虑，可理解为有关资源方面的事务，具有经济性、技术性、持续性、有限性和综合性等特征。从长远来看，财政与政府财务将逐渐走向趋同和融合。财政将更多地从政府财务角度去考察资源、价值和绩效，更注重精细化、微观化和系统化，政府财务也将超越部门和单位的目光局限和利益割据，加强部门资源的运筹和管理与宏观政策的联结。可以预见，政府财务将不仅成为未来政府理财的核心范畴，还是我国公共财政框架的基本存在形式与基础载体。 　　关于政府财务与企业财务。与企业财务相比，政府财务具有非营利性、合目的性、政策性、预算主导性的特点。(1)非营利性。利润是企业唯一的追逐目的，而政府财务开展业务活动的目的，更多是实现公共产品的有效供给和公众对效率、公平、稳定的需求等宏观战略目标。(2)合目的性。企业财务重视资本增值和收益分配，以满足资源(资本金)的投资者投资回收和投资回报的要求，但政府财务则更要求按照公共需求或出资者意愿把资金用在指定用途上，实现预期的目标和计划。(3)