政府间财政支出的责任划分的研究述评.docVIP

政府间财政支出责任划分研究述评 　　摘 要：政府间支出责任划分理论方面的研究主要集中于分析框架，其中最具代表性的是Musgrave的“财政三职能”、Oates的财政联邦制理论、Olson的财政均等化原则和Martinez的多维框架理论；实证方面，Musgrave、Martinez等众多学者分别对成熟市场经济国家和转轨国家的支出责任划分情况进行了研究；方法上则主要采用了成本收益法、比较分析法、实验经济学以及第二代财政联邦制理论等研究方法。 　　关键词：政府间财政关系；财政支出；支出责任划分 　　中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1001-6260（2009）02-0077-06 　　 　　中国政府间财政关系的根本问题是它的不平衡，对此，世界银行一份研究报告建言，改革方案可从支出责任划分入手（夏祖军，2006）。这是构建政府间财政关系体系的基础（Martinez，1994）。为此，本文从理论、实证和研究方法三个方面，对国外有关支出责任划分的重要文 　　献进行了系统梳理，希望能为中国现行政府间财政关系改革提供一些借鉴。 　　 　　一、理论分析 　　 　　支出责任划分的最初研究，受斯密“廉价政府”思想的影响，仅限于原则性探讨，如Bastable提出受益原则、行动原则和技术原则（注：参见：毛程连（2003）。）。进入20世纪，随着公共产品理论的深入发展，Tiebout（1956）提出了著名的“用脚投票”模型，该模型披露了消费者对地方公共品的偏好，从而帮助地方政府决定提供本地公共品的水平。虽然Tiebout没有明确阐明地方政府支出水平确定的机制，也没有揭示出地方政府承担的具体支出责任，但他的研究表明了地方政府可以优化资源配置，有效提供地方公共品。对支出责任划分的系统的理论研究则始于20世纪中叶Musgrave对财政职能的分析。Musgrave（1959）归纳出“财政三职能”，由此确定了政府承担资源配置（提供公共物品与服务）、收入分配和经济稳定的支出责任，这几乎成为支出责任划分的理论基石。 　　然而，Musgrave的分析仅限于一级政府，现实中的联邦制国家是多级政府，由此Oates（1968）提出了财政职能在各级政府间最优划分的问题。研究发现：经济稳定方面，区域的开放性特征限制了地方政府财政政策的有效实施，而周期性波动是全国性特征，要求实行中央计划和直接补偿政策；收入分配方面，经济个体的流动性极大地限制了地方政府改变现有收入分配格局的能力；资源配置方面，地方政府对公共需要较为敏感，且地方政府有为消费者提供一揽子公共选择的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全国范围的公共品是适当的，但中央政府应参与外部性的纠正，其参与程度要综合考虑溢出效应与规模经济。简言之，联邦政府承担收入分配与经济稳定的主要责任，而地方政府和联邦政府都有提供公共物品与服务的重要责任。 　　上述研究虽然扩展到了两级政府，但仍未解决多级政府间的支出责任划分问题。Oates（1972）提出了财政联邦制理论，旨在解决联邦制国家政府间财政收支的最优划分问题。在Oates看来，联邦制政府是一个集中与分散决策相结合的公共部门，该部门中，各级政府对公共服务内容的抉择，主要取决于相应辖区居民的公共需求。因此，合理分配收入和稳定经济是联邦政府的使命，而与市场失灵有关的提供公共品、消除外部性等应由州和地方政府负责，但典型的公共品（如国防），仍应由联邦制政府提供并筹资。可见，Oates进一步发展了原有的支出责任划分思想，他不仅明确了联邦制下州政府的支出责任，还揭示出各级政府的最终目标是满足本辖区的公共需求，而这些原则也成为后来政府间财政支出责任划分的基本框架。 　　尽管传统经济理论为辨识各级政府的财政职能奠定了基础，但它并未明细支出责任划分。由此，Olson（1969）以公共物品确定行政辖区从而确定辖区支出责任的思路，探讨了指导行政辖区责任划分合理模式的发展原则。在《财政均等化原则：政府间责任划分》中，他先依据交易费用不为零，否定了当时辖区间自由讨价还价能够以帕累托最优方式解决外部性的观点，随后通过分析公共物品受益范围与提供该物品的行政辖区之间的关系，得出财政均等化原则，即公共物品的受益者与成本负担者一致。通过分析公共物品生产成本，他总结出规模经济原则。但他同时指出，规模经济较难把握，有时相反会导致规模不经济，解决的办法就是地方政府最小化单位成本，联邦政府则依据外溢程度对收益外溢部分给以地方政府补助，由此他又概括出联邦补助原则。值得注意的是，在谈到联邦补助时，Olson曾提到如果地方政府没有特别受益，那么就应该完全由联邦政府承担所有成本，可见，早在上世纪60年代就已经蕴含了实施责任与筹资责任相分离的思想。Olson的研究为财政实践提供了重