安徽省建设用地增减挂钩的项目运行保障对策的研究.docVIP

安徽省建设用地增减挂钩的项目运行保障对策的研究 　　摘 要：详细阐述了安徽省建设用地增减挂钩实施情况及实施成效，并从指标运行交易、实施时空程序、审批管理权限、保护农民利益、监管技术水平等方面，提出安徽省未来城乡建设用地增减挂钩项目建设保障措施，以期为安徽省开展城乡建设用地增减挂钩项目建设提供实践参考。 　　关键词：建设用地；增减挂钩；保障对策；安徽 　　中图分类号 F293.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）09-11-03 　　随着工业化、城镇化进程的加快，中国建设用地的需求量大幅增加，由于土地的有限性和稀缺性，土地供需矛盾日益突出。为了保住1.2亿hm2耕地红线，保障国家粮食安全，必须从优化建设用地结构出发，通过集约节约集体建设用地，尽可能满足日益增长的工业化和城镇化用地需求。为此，中国自2008年城乡建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下简称“增减挂钩”）政策全面实施以来，在改善农村居住环境，促进新农村建设，保障土地集约利用，保护耕地总量平衡，拉动城乡投资消费需求，推动城乡一体化发展等方面发挥了积极作用。通过各级部门贯彻实施增减挂钩项目，取得一定成就，同时也出现诸多问题，一些学者已从政策制度[1-2]、潜力测算[3]、模式设计[4]、效益评价[5]等方面进行了深入研究，也有结合地方实际展开针对性研究[6-7]，均取得较好研究成果。但由于各地方差异而导致各有特征及特色，在此结合安徽省增减挂钩实际开展情况，分析安徽省增减挂钩实施成效，从指标运行交易、实施时空程序、审批管理权限、保护农民利益、监管技术水平等方面提出保障政策，确保全省未来增减挂钩项目顺利推进。 　　1 研究区概况 　　安徽省位于中国东南部，紧邻中国经济最具发展活力的长江三角洲地区，东有江苏、浙江，北接山东，是承接沿海发达地区经济辐射和产业转移的前沿地带，西有湖北、河南，南有江西，是中国实施西部大开发、加快中部崛起战略的桥头堡，具有独特的承东启西、连南接北的区位优势。全省地形地貌呈现多样性，长江和淮河自西向东横贯全境，可分为淮北平原、江淮丘陵、皖西大别山区、沿江平原、皖南山区等5个自然区域，主要山脉有大别山、黄山、九华山与天柱山等。长江流经安徽南部，境内全长416km，淮河流经安徽北部，境内全长430km，新安江为钱塘江正源，境内干流长240km。长江水系湖泊众多，较大的有巢湖、龙感湖、南漪湖等，其中巢湖面积800余km2，为中国五大淡水湖之一。 　　2 安徽省城乡建设用地增减挂钩实施及成效 　　2.1 增减挂钩本质内涵 城乡建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩（以下简称增减挂钩），是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标[8]（图1）。 　　 　　图1 建设用地增减挂钩示意 　　2.2 增减挂钩开展情况 2008年，安徽省被列入全国第二批城乡建设用地增减挂钩试点省，并按照“政府引导、群众自愿、封闭运行、规范管理”的总体要求，共批准实施城乡建设用地增减挂钩项目651个，批准使用挂钩指标1.55万hm2。通过调查走访的情况来看，项目区农民生产生活条件得到了改善，建设用地利用水平大为提高，达到了“发展得空间、政府得民心、农民得实惠”三赢局面，取得了预期效果。 　　2.2.1 提前做好谋划，规范工作程序 2006年，安徽省在尚未列入城乡增减挂钩试点省的情况下，依据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作的意见》（国土资发[2005]207号）文件精神，及时印发了《关于做好城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（皖政办[2006]263号），提前部署、积极筹备增减挂钩试点工作。多年来，安徽省一直要求各地积极开展农村建设用地整治潜力普查，做好增减挂钩实施项目前期民意调查，建立项目储备库。与此同时，对照国家文件规定，及时出台诸多配套地方项目实施的具体规章制度，进一步规范挂钩实施规划编制、报批、实施、验收、监管、报备和计划管理等环节。 　　2.2.2 因地制宜管理，差别化开展增减挂钩 全省地貌皖北以平原为主，江淮以丘陵为主，皖西、皖南以低山为主，特殊地形地貌特点决定了各地农村建设用地整治潜力、难度、区域经济社会发展水平上存在差异，也影响各地政府开展这项工作的重视程度。例如皖北地区，一方面由于农业比重大，农村人口多，城镇化水平低，城镇建设相对滞后，地区经济发展相对落后，农村大部分房屋建