规划利益平衡的博弈分析-中国国土资源经济研究院.PDFVIP

规划利益平衡的博弈分析 ——以县级土地利用总体规划为例 方斌，丁毅，谢君智 （南京师范大学地理科学学院，江苏南京 210046 ） 摘 要：土地利用总体规划是关乎全局发展的纲领性文件，涉及到社会的各个阶层，在我国， 政府对规划的绝对控制权引致社会不同主体的利益失衡。土地利用总体规划中存在着政府之 间、政府与公众之间、政府与用地单位之间的利益博弈。针对各方的利益冲突和矛盾，应建 立健全利益平衡机制，通过合理引导各利益主体进行充分的利益博弈，寻求解决利益冲突的 方法，实现各利益主体对既得利益和未来预期利益最大程度的维护。 关键词：土地利用；总体规划；利益博弈；平衡机制 中图分类号：F123.8 ；F301.2 文献标识码：B 文章编号：1672-6995 （2008 ）03-0015-03 1 问题的提出 土地利用总体规划是事关全局发展的纲领性文件，涉及到社会的各个阶层，在我国，政 府在这一领域承担着“裁判员”和“运动员”的双重角色，直接掌控着规划修改的经济权、 绝对领导权和处罚权。规划领导个性意识突出直接导致社会不同利益阶层经济利益的失衡。 从持续发展观和均衡发展理论出发，为保证土地利用的健康发展，促进社会和谐共进，土地 利用规划应秉承客观、公正、实事求是的原则，充分体现区域发展的现实状况和未来需要。 基于这一点，本论文借规划修编之际，从各阶层利益主体出发，权衡各主体的发展意愿， 以科学发展观为统领，以统筹区域发展为目的，以经济价值、社会价值和生态价值综合平衡 为宗旨，探讨为实现各主体利益平衡、为维护自身的既得利益和未来预期利益，各方主体应 采用的正确博弈方式，并为实现新的利益冲突平衡点建立配套机制。 2 土地利用总体规划中利益博弈的表现形式 土地利用总体规划的修编旨在最大限度地发挥区域优势，实现区域经济的良性发展。但 其发展又受区域不均衡和重点、非重点理论支配。从而在土地利用的模式上产生分歧，导致 影响土地效益的异同。其表现形式主要体现在政府之间、政府与公众、政府与用地单位等利 益主体间的利益博弈。 2.1 政府之间的利益博弈 目前我国仍然采取自上而下的用地指标控制体系。从中央到地方，以用途管制为手段， 设置建设用地总规模、新增建设用地指标、耕地及基本农田保护指标等控制性指标，以期实 现区域经济的快速发展和最大程度地保护耕地。现以县、乡镇两级政府为例来阐述其中的利 益博弈。 2.1.1 上下级政府之间的利益博弈 由于辖区范围不同、职能不同、信息量的掌握程度不同、个性思维的差异，导致上一级 政府和下一级政府在区域发展上存在一定的分歧。 上一级（县级，以下同）政府必须具备县域范围整体发展的思路、充分调动全县可支配 资源和区域发展的优势，突出重点，同时，确保规划的可批性、可操作性和一定程度的创新 性。而下一级政府（乡镇级，以下同）需要从自己管辖的区域自身发展的角度，突出自己的 * 基金项目：中国博士后基金（20060391067 ）；江苏省教育厅基金（07KJD210104 ）；国家重点社科 基金（03AJY003 ） * 作者简介：方斌（1968-），男，江西省九江市人，南京师范大学地理科学学院副教授，农学博士， 主要从事土地利用规划研究。 特点和优势，由此，导致两者之间的利益博弈。 2.1.2 同级政府之间的利益博弈 同级政府是指同一县域内的乡镇级政府，是各乡镇的利益主体代表。客观上要求充分调 动一切可调配的资源，促进乡镇经济快速发展。但是，受土地利用总体规划的调控和维护县 域发展大局的需要，各乡镇需要有所侧重。如何体现各乡镇的发展优势是博弈的焦点。特别 是在争取指标上，由于上级分配的建设用地指标数量有限，保护耕地和基本农田的指标又是 强制性的，加之县域内发展的不平衡性，分配到各乡镇的各类指标数量也不均等。这些指标 的获取主要由县级单位依据各乡镇在本县所处的发展地位重要与否和各乡镇的可调配的资 源来确定的。这就要求各乡镇在争取指标时能提出一些切实可行的发展设想和措施。 2.2 政府与公众之间的利益博弈 在土地利用总体规划中，公众的利益往往最容易受到忽视。由于政府与公众的权力地位 本身不平等，同时公众缺少利益诉求的代表和健全的诉求渠道，加之政府工作重心的错位， 往往使公众的利益受到侵害。建设占用耕地指标是土地利用总体规划指标控制体系的重要内