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中国农村扶贫的政策效应分---基于能力贫困理论的考察 方黎明，张秀兰 摘要：中国农村制度化扶贫是一种开发式扶贫战略，其政策效应日益削弱：农村绝 对贫困人口更为分散；相当数量的真正贫困人口没有能力从扶贫项目中受益；现行的扶贫 策略也难以有效针对疾病、教育等致贫风险。现阶段中国扶贫政策在收入救助的同时，更 应该注重提高贫困风险人群应对贫困风险的能力。 关键词:农村；贫困；扶贫；社会保障 中国农村至今还有2 500万左右绝对贫困农民，他们难以依靠自身的能力维持温饱，另外有5 000万左右农民仅仅能够维持温饱，在贫困边缘徘徊，成为中国建立和谐社会进程中并不和谐的音符。为了应对农村贫困问题，在 各地实践的基础上，2007年中央政府正式在全国推广农村最低生活保障制 度。其实，早在20世纪80年代末开始，中国政府就开始在农村推行制度化扶 贫策略，但其政策效应日益削弱。本文试图对我国目前扶贫政策效应进行分 析，并探求新时期贫困的发展机理，在此基础上提出扶贫政策应该注重提高贫 困风险人群应对贫困风险的能力。 一、问题的提出：农村扶贫政策的特征和有效性分析 中国政府扶贫政策是一种开放式扶贫。依据统计分类，政府扶贫资金支 出包括三大项：⑴主要用于进行生产性项目投资的贴息贷款，按照1986年价 格计算，1986年到2004年贴息贷款累计648.4亿元，占同期扶贫资金的 58.2%；(2〕用于改善生产条件