生态调度的若干法律思考-段兆昌.DOC

生态调度的若干法律思考 段兆昌段兆昌：（1984—）环境法学硕士，工程师，黄河小浪底旅游开发有限公司-景区管理科副科长。2 段兆昌：（1984—）环境法学硕士，工程师，黄河小浪底旅游开发有限公司-景区管理科副科长。 2陈 萌：（1984—）工程师，水利部小浪底水利枢纽管理中心建设与管理处。 （黄河小浪底旅游开发有限公司， 河南 郑州 450003） 摘要：水利工程在带来巨大经济利益、社会利益同时，也伴随着河流渠道化和非连续化等现象，原有相对稳定的生态环境容易因此打破，产生生态环境问题。生态调度以拥有保护沿岸水陆生物、调节水质、泥沙、河道湿地修复等功能成为恢复河流生态的一项重要措施。对此，法律如何在生态调度就调控目标、评价监测体系、信息公开透明，平衡代际利益、责任主体责任分配起到规范作用，已成为生态调度的关键法律问题。 关键词：生态恢复、生态调度、法律思考 一、前言 水利工程给人类带来的不只是巨大的经济利益、社会利益，也带来河流渠道化、改变河流自然演进方向等现象。河流相对稳定的生态环境发生变化，河流健康受到威胁，传统意义的调度难以解决此类问题。随着人类对河流生态问题认识的深入，“生态用水”、“最小生态需水”等理论逐步融入调度之中，调度呈现出流域化、生态化，法律控制下的生态调度成为修复和维持河流生态的一项重要举措。 二、生态调度的法律调控目标 对生态调度认识的时间在我国不算长久。上世纪80年代，陆续有学者开始将水利学与生态学结合，研究内容也从较为单一的鱼类保护转到调度与营养物消减的关系、如何构建生态调度模型上来。 学界也尝试对生态调度进行界定。汪恕诚认为生态调度是水库在发挥各种经济效益、社会效益的同时发挥最优的生态效益，它是针对宏观的水资源配置和调度中的生态问题而言。董哲仁认为水库生态调度是指：在实现防洪、发电、供水、灌溉、航运等社会经济多种目标的前提下，兼顾河流生态需求的水库调度方式。这两种界定虽然表述不同，但表达的内涵基本一致，都在强调生态与调度方式、原则之间的关系，寻求经济利益、社会利益、生态利益间的平衡，协调整体与局部利益的分配，生态因素应不再被调度排除在外。 调度是水资源开发利用的一种具体方式，我国《宪法》第九条规定“国家保障自然资源的合理利用”。《水法》第一条规定“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”第二十一条规定“开放、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”第二十二条规定“跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏。”这要求调度时应遵循社会经济规律、自然规律以及人与自然相互作用的规律，通过科学的手段进行对水资源的综合利用。《水污染防治法》第十六条规定：“国务院有关部门和县级以上地方人民政府开放、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能。” 基于此，生态调度的法律调控目标呈现出多元化，非止于传统兴利、防洪目标，需以河流整体健康为角度，以经济发展为前提，合理开发河流，以减小水利工程“负外部性”，逐渐修复生态系统为目标，实现水资源利用的可持续发展。 三、生态调度的法律评价体系 生态调度法律评价体系的基础是河流生态健康。要求不仅满足水资源多种功能的需求，注重生态用水控制性指标，更对河流生态的可持续性、功能完整性、生态结构的合理性、以及利用的有效性进行评价。而对生态调度的评价与监测成为生态调度法律制度体系的科学支撑。 国内普遍存在对大型水利工程建设投入大量资金，希望能够尽快收回成本产生经济效益，以牺牲生态环境为代价的现象。河流生态一经破坏，再经恢复则需支付极大社会成本，甚至无法恢复。而在一个生态系统内随着生态系统的第二级和第三级链式反应，一个受损生态系统向一个新的生态系统的转变过程可能要消耗大约几十年到数百年的时间。所以，与其临客挖井，不若未雨绸缪。因此，法律评价体系需建立在对生态调度价值取向认同的基础之上。 3.1科学评价河流生态环境 不同的河流有着不同的水文情况，生态用水需求与防洪、兴利也有着不同的矛盾，即使是同一条河流，不同时空也有着不同的生态状况。生态调度之前要客观认识河流生态现状，认清仅通过生态调度不能兼顾生态系统所有组成部分的事实，正确分析不同保护对象所依存的生态因素与调度之间的关系，有针对性的选择调度方式、确定水量，并就是否能达到预期目标以及产生的生态影响进行预测。 3.2确定生态调度目标 生态调度是在水资源总量有限的前提下进行，需水量较大，可能加剧水资源供需矛盾，同时，河流生态对水的需求据