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省直管县困境分析及应对的策略 　　摘 要 市管县体制是20世纪80年代旨在促进城乡一体化发展的制度选择，现在已经阻碍了生产力发展，改革势在必行，省直管县体制也存在一些现实困境，本文在分析省直管县的背景困境的基础上，提出了较为可行的应对策略。 　　关键词 省直管县 市管县 行政效率 　　中图分类号：D670 文献标识码：A 　　 目前，省直管县体制已由学者讨论层面逐渐走向国家政策层面，全国已有10多个省份开始省直管县体制的试点和推广。然而，笔者认为，面对这样一项将对中国政府产生深远影响而又让人期待的改革，应该用理性的眼光来看待。在缺乏广泛认同的基础上，如果强制推行，就会遭到政府内外的有力抵制，最终走向失败，所以需要慎之又慎。 　　一、背景 　　 20世纪80年代，在中共中央和国务院一系列关于充分发挥中心城市在经济管理体制中的作用的思路推动下，从1982年开始，江苏、四川、广东、吉林、山东等省纷纷尝试“市管县”的新体制。1983年２月15日，中共中央、国务院正式决定实行“市管县”的体制。当年，全国就撤消了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。江苏、辽宁和广东分别于1983、1984和1988年全部撤消了地区，经过十余年的发展，到1992年，191个地级市中有178个共管理县691个。这种体制安排在城市化发展中确实发挥了显著作用，起到了加强城乡联系，促进农工商结合的作用，特别是城市支持农村的力度明显加大，对乡镇企业的发展也起了一定的推动作用。但在我国初步确立市场经济体制，大都市圈经济兴起、城市区域化进程加快等新趋势下，市管县体制的优势开始逐渐丧失，并逐渐成为市场经济发展和国家行政体制改革的障碍。 　　 （一）与宪法和法律的矛盾。 　　 1954年诞生的新中国第一部《宪法》第53条规定，我国地方政府管理层次为省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇三级，1982年宪法又明确规定；（1）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。然而，目前我国多数地方实行的四级行政体制显然多了一级――地级市。另外，宪法只对直辖市和较大的市管县作出规定，并未对一般地级市能否管县作出明确规定，而且现在多数的地级市无论从市区的面积，人口数，还是从经济实力上看，均不属于“较大的市”，因为我国《地方组织法》规定，“较大的市”专指经国务院批准，拥有与省会自治区首府城市相同的地方性法规和规章制定权的城市，因此，严格的说，依据宪法和法律，大多数的地级市都不是较大的市，可见，现行的市管县体制缺乏足够的法律依据。 　　 （二）与提高行政效率之间的矛盾。 　　 行政管理体制改革的目标都是提高行政效率，我国实行市管县体制以后，我国多数地方的行政区划成了省?D市?D县?D乡四级，管理层次之多为各国之首。从信息传输上看，省的各种政令先下达到市，通过市传达到县，再由县到乡镇，这样极大地影响了行政效率。从科学管理的角度而言，信息传递的中间环节越多，决策层和实施层的距离越大，越不便于上下沟通与行政效率的提高。另外，由于长期以来形成的条块管理要求上下对口设置机构等原因，市的机构设置与省级机构趋同，容易产生机构臃肿，人浮于事的现象，致使行政管理成本高昂，行政效率低下。 　　 （三）与区域经济一体化发展之间的矛盾。 　　 随着区域经济一体化发展，区域经济蓬勃发展，而现有的市管县体制成为限制区域经济发展特别是县域经济的发展，在利益驱动下，有些市往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益，从而不仅影响束缚了县域经济的发展，而且导致了市县之间的经济、行政、管理等矛盾逐渐增多，从而不利于县域经济的发展，不利于农村小康社会的建设。 　　二、现实困境 　　 近年来，由于市管县体制暴露出了种种弊端，多数学者认为省直管县体制有助于增强县级政府的事权和财权，促进县域经济的发展，有助于减少行政层级，降低行政成本和提高行政效率等等，然而，省直管县体制也并非万能灵药，该体制同样存在着自身难以消弭的困境。 　　 （一）省直管县的实施不一定能降低行政成本。 　　 省直管县体制虽然能缩小市级行政事权，可能节约市级行政成本，但同时一定会增加省级行政管理的难度和管理成本，并且很多省下辖的县很多，如四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县，这样省级政府由于省直管县的推行行政成本很可能成倍增加，再加上市级裁撤机构及分流人员的安置，又要耗费很多行政成本，总体而言降低行政成本很难。 　　 （二）省直管县下恶性竞争可能加剧。 　　 在市管县的约束下县级政府