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省管县体制下市级财政问题的研究 　　 财政是为实现政府职能服务的，有一级政府就要求有一级财政，即通常所说的“一级政府、一级财政”。目前，省以下的财政管理机构分为省、市、县、乡四级，实行中央统一领导下的分级管理模式。长期以来，河北省一直沿袭着由省至市至县至乡的逐级管理体制。根据事权划分，这种管理体制赋予各级财政以一定范围的管辖权和自主权。尤其是１９９４年实行分税制以后，河北省地方各级财政注重收支管理的主动性和自主性进一步提高，各地寻求新的经济增长点、培育新的财源的积极性空前高涨，在加强财政管理方面也进行了很多有益的探索。 　　 分税制以来，尽管河北省各级政府的财政收入均以较大的增量逐年稳步增长、财政收入占ＧＤＰ的比重逐年提高，但是县乡两级财政的问题却越来越严重。县乡财政供养人员的工资拖欠形势日趋严峻，基层政权运转和社会事业发展对财政资金的需求越来越失去保障，已严重危及社会稳定和社会事业正常发展。虽然省级财政调剂了大量资金和财力予以保证，但由于管理环节多、事权划分不合理、转移支付不规范等等原因，还是不能完全解决工资拖欠和政权运转问题。为此，我们提出了“省管县”的财政管理体制改革模式（参见《河北经济研究》第２８３期）。 　　 所谓“省管县”财政管理体制，其主要内容是省级财政将转移支付资金直接确定到县、将预算资金直接拨付到县级财政的管理模式。省管县体制绕开了市级财政这一环节，实现了省对县预算管理“直通车”。省管县体制对于解决目前省以下转移支付制度尚未建立、尚不健全的状况，对于解决市县两级为利益竞争而产生矛盾从而影响县级经济发展的状况，是及时而必需的。它在一定程度上规范了市县财政的关系，尤其在县乡保工资、保运转方面的作用是显而易见的。实际上，省管县体制是针对分税制以来省以下财政管理体制还不够完善情况下的一项积极探索。勿庸置疑，省管县体制确实严重削弱了市级财政的管辖权和自主权，弱化了市级财政对县乡财政的管理。虽然省级财政在这种管理体制下有伸手过长、揽权过多之嫌，但它符合《预算法实施条例》的要求，是按照“县级以上各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制”进行的有益的尝试。省管县体制下，市级财政在一定程度上成为与县级财政地位平等的有相对独立性的一个利益体。在这种体制下，市级财政的工作思路、工作方法、工作重点都必须有一个重大转变，要将过去大量的对下级财政的关注转变为主要关注本级财政的收支平衡、市级经济发展和城市化扩展能力上来，要将本级实体不断做大，保证收入来源的稳定发展。 　　 省管县体制对于市级财政的发展是一个重大挑战，同时也是一个重要机遇。这种体制下，市级财政作为一个相对独立的利益实体，其财政供养范围是既定的，其财政负担不会由于体制变迁而减轻，反而会由于收入来源的局限性和渠道单一的限制形成巨大的支出压力。但同时，这种体制对于科学、合理地划分市县两级政府的事权和财权、理顺市县两级的分配关系也是一个重要契机，并且能够推动市级政府因地制宜地加快发展市级经济以确保市本级财政稳定的收入来源。 　　 省管县体制下，市级财政作为相对独立的利益实体，其发展思路应进行重大调整： 　　 第一，要科学、合理地划分市县两级的事权，以事权确定财权，确保收支平衡。市级政府承担着全市的行政管理职能和社会各项事业发展任务。目前，市、县各项职能和事业划分不明晰、比较笼统。由于事权不清，财政负担和财政收入的划分就没有充足的依据和合理的界限。如果按原体制运行和原体制算账，市级财政可以统筹安排，只要保证了政权和社会事业正常运转便相安无事，但这种状况对于县级利益的完整性毫无保障。省管县体制施行，确保了县级利益；但如果市县两级事权不清，政权和社会事业照原体制运行，运行支出则仍由市级财政负担，而算账时县级财政并没有分摊，把包袱全部留给市级财政，那就会无形之中为市级财政施加了相当大的支出压力，使市级财政的利益失去保障。为此，市县两级政府的事权就必须科学、合理地予以划分，按照行政职能及社会事业的利益关联度，确定财权，理顺财政收入分配关系，确定财政收入的分享比例，做到既不损害县级财政利益，又能确保市级政权和社会事业的正常运转，使市县两级财政的利益都能得到保障。 　　 第二，市级财政要逐步将主要精力转移到发展经济、培植市本级财源和新的经济增长点上，确保财政收入的稳步增长。省管县体制淡化了市级财政对县级财政的直接管理，市级财政既不需要也没必要对县级财政的运转投入过多的精力。由于转移支付及预算资金拨付由省级财政直接确定到县，县级财政的运行就由省级财政随时掌握和处理，市级财政的工作精力就可以从直接处理和解决县级财政的日常事务中解脱出来，转而投入对本级事务的工作中去，本级财政的正常运转便成为市级财政的中心工作。 　　 市级财政成